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Eidgenössisches Departement des Innern EDI Bundesamt für Gesundheit BAG Abteilung Kommunikation und Kampagnen
Faktenblatt Datum:
11. November 2015
Was sich mit dem neuen Tabakproduktegesetz ändert Ausgangslage Der Bundesrat will die Bevölkerung und insbesondere Kinder und Jugendliche vor den schädlichen Auswirkungen des Tabakkonsums schützen. Er hat deshalb mit dem Nationalen Programm Tabak eine umfassende Präventionsstrategie verabschiedet, die durch das Bundesamt für Gesundheit (BAG) umgesetzt wird. Zwei Aspekte dieser Strategie sollen im neuen Tabakproduktegesetz verankert werden: die Einschränkung der Tabakwerbung, der Promotion und des Sponsorings sowie ein Abgabeverbot an Minderjährige. Diese Massnahmen gehen mit der bundesrätlichen Gesamtstrategie Gesundheit2020 einher. Mit dieser Strategie will der Bundesrat die Gesundheitsförderung intensivieren und die Zahl der nichtübertragbaren Krankheiten (z.B. Krebs, Herz-Kreislauf- oder Atemwegerkrankungen) durch eine verstärkte Vorbeugung reduzieren. Viele dieser Krankheiten werden durch das Rauchen mit verursacht. Das neue Tabakproduktegesetz leistet einen wichtigen Beitrag zur Erreichung dieser Ziele und dämpft so gleichzeitig das Kostenwachstum im Gesundheitswesen. Bisher wurden die Tabakprodukte im Lebensmittelgesetz (LMG) geregelt. Durch die Revision des LMG bietet sich die Möglichkeit, diese Produkte in einem eigenen Gesetz in der ganzen Schweiz einheitlich zu regeln und die Regulierungen dem internationalen Standard anzunähern. Die Regulierungen in den Bereichen Werbung, Promotion, Sponsoring und Abgabeeinschränkungen sind heute in der Schweiz deutlich weniger streng als in unseren Nachbarländern. Viele Kantone haben in den vergangenen Jahren ihre Gesetzgebungen bereits verschärft. Verbindliche Rahmenbedingungen bei Werbung und Verkaufsförderung Tabakwerbung soll künftig im öffentlichen Raum (Plakate), in Print- und Onlinemedien sowie im Kino nicht mehr möglich sein. Zudem gilt weiterhin ein Werbeverbot in Radio und Fernsehen (RTVG) und ein Verbot von Werbung, die sich explizit an Minderjährige richtet. Mit dem neuen Gesetz sollen das Verteilen von Gratismustern und die Abgabe von Geschenken nicht mehr erlaubt sein. Ebenfalls untersagt werden soll das Sponsoring von Tätigkeiten und Veranstaltungen, die international ausgerichtet sind oder grenzüberschreitende Wirkung haben. Die wirtschaftliche Tätigkeit der Tabakindustrie soll jedoch nur soweit eingeschränkt werden, wie dies der Jugendschutz gebietet. Weiterhin erlaubt ist deshalb Werbung an Verkaufsstellen, in Fachpublikationen oder mittels gezielter Kundenmailings an Erwachsene sowie das Sponsoring nationaler Anlässe.
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[email protected] http://www.bag.admin.ch/ Diese Publikation erscheint ebenfalls in französischer und italienischer Sprache. 1/11
Einheitliches Abgabealter Das neue Gesetz sieht vor, dass schweizweit keine Tabakprodukte an Minderjährige abgegeben oder verkauft werden dürfen. Momentan ist die Abgabe an Minderjährige in den Kantonen uneinheitlich geregelt. In vier Kantonen ist die Abgabe gar nicht eingeschränkt, in zehn Kantonen gilt das Abgabealter 18 Jahre, in weiteren zwölf Kantonen das Abgabealter 16 Jahre. E-Zigaretten Nikotinhaltige E-Zigaretten, E-Zigarren oder E-Shishas (E-Wasserpfeifen) sowie die dazu gehörenden Nachfüll-Flüssigkeiten sollen im neuen Gesetz den herkömmlichen Tabakprodukten gleichgestellt werden. Bis anhin waren sie als Gebrauchsgegenstände definiert. E-Zigaretten enthalten zwar keinen Tabak, jedoch in vielen Fällen Nikotin. Zudem werden sie wie Tabakprodukte konsumiert. Heute sind in der Schweiz nur E-Zigaretten, die kein Nikotin enthalten, zum Verkauf zugelassen. In Zukunft sollen die in der Schweiz verkauften E-Zigaretten Nikotin enthalten dürfen. Für E-Zigaretten mit Nikotin sollen neu dieselben Vorschriften gelten wie für herkömmliche Tabakprodukte. Das Gesetz ermöglicht damit Konsumentinnen und Konsumenten, E-Zigaretten legal im Inland zu erwerben. Die Aufnahme von EZigaretten ins Tabakproduktegesetz garantiert eine höhere Produktequalität und Sicherheit.
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Tabellarische Übersicht über die wichtigsten geplanten Änderungen (Ebene Bund) Regelungen für Werbung und Promotion Werbung für Tabakprodukte in Radio / TV
aktuell (LMG)
neu (TabPG)
Deutschland
Frankreich
Werbung für Tabakprodukte, die sich speziell an Jugendliche richten Abgabe von kostenlosen Werbeprodukten (T-Shirts, etc.) an Jugendliche Abgabe von Gratismustern Gewährung von Rabatten
teilweise erlaubt
Plakatwerbung Inserate Werbespots im Kino Werbung im Internet Direkte Promotion über Hostessen Massenmailings an Erwachsene Werbung auf Gebrauchsartikeln Werbung auf Diversifikationsprodukten Sponsoring von internationalen Anlässen Sponsoring von nationalen Anlässen Werbung an Verkaufsstellen Regelung für Abgabe an Jugendliche
aktuell
neu
D
F
aktuell
neu
D
F
wie Tabakwaren
wie Tabakwaren
neu
D
Abgabe an unter 18-Jährige Regelungen für E-Zigaretten Verkauf von E-Zigaretten (Gerät) Verkauf von Kartuschen ohne Nikotin Verkauf von Kartuschen mit Nikotin Werbung für E-Zigaretten Verkaufsstellen
aktuell
F
Automaten
gestattet
nicht erlaubt
Bemerkung zur Tabelle: Die geplanten Regelungen auf Bundesebene legen Mindeststandards fest und sollen verbindlich für die ganze Schweiz gelten. Den Kantonen steht es frei, für die Werbung, Verkaufsförderung und das Sponsoring weitergehende Bestimmungen zu erlassen. In einzelnen Kantonen sind die Regelungen bereits heute strenger. Weitere Informationen:
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Tabakwerbung mit verbindlichen Rahmenbedingungen Werbung einschränken, um die Jugendlichen zu schützen Der Zigarettenkonsum wird durch eine Reihe von Faktoren beeinflusst. Die Tabakwerbung ist einer davon. Werbung kann in unterschiedlichen Formen vorkommen: als TV- und Radiowerbung, Werbung in der Presse oder auf Plakaten, aber auch auf Verpackungen oder an Verkaufsstellen. Auch EventSponsoring, Produktplatzierung, Kundenbindungsmassnahmen, Wettbewerbe und Gratismuster gehören dazu. Tabakwerbung spielt beim Entscheid junger Menschen, ins Rauchen einzusteigen, eine bedeutende Rolle. Dabei orientieren sich Jugendliche auch an Werbung, die vordergründig an Erwachsene gerichtet ist. Verschiedene Untersuchungen belegen, dass durch Werbeeinschränkungen der Tabakkonsum in der Bevölkerung und insbesondere bei Jugendlichen deutlich gesenkt werden kann. Eine gross angelegte deutsche Studie kommt zum Schluss, dass Jugendliche eher zu rauchen beginnen, wenn sie Tabakwerbung ausgesetzt sind. Das entsprechende Risiko steigt um 46 Prozent. 1 Eine Studie im Auftrag der Weltbank zeigt, dass der Pro-Kopf-Verbrauch an Zigaretten in denjenigen Staaten, die ein umfassendes Werbeverbot eingeführt haben, innerhalb von zehn Jahren deutlich stärker gesunken ist als in vergleichbaren Ländern ohne Werbeverbot. 2 Mehrere Studien, die sowohl in den USA als auch Deutschland realisiert wurden, konnten zudem nachweisen, dass Jugendliche, die Filme mit rauchenden Protagonisten schauen, doppelt so häufig mit dem Rauchen beginnen wie Jugendliche, die Filme ohne rauchende Protagonisten gesehen haben.3 Die Weltgesundheitsorganisation WHO empfiehlt ein umfassendes Werbeverbot, weil insbesondere Kinder und Jugendliche die Gefahr des Rauchens für die Gesundheit aufgrund der positiv gestalteten Werbung massiv unterschätzen oder nicht kennen. Es gibt zahlreiche Staaten, die solch umfassende Werbeverbote in Kraft gesetzt haben. Werbeeinschränkungen im Entwurf Tabakproduktegesetz Mit dem vorgeschlagenen Tabakproduktegesetz soll die Sichtbarkeit von Tabakwerbung für Kinder und Jugendliche reduziert werden. Tabakwerbung im öffentlichen Raum (Plakate / auf öffentlichen Verkehrsmitteln), in der Presse sowie im Internet und im Kino sollen künftig nicht mehr möglich sein. Das Werbeverbot im Radio und Fernsehen bleibt bestehen. Diese Einschränkungen entsprechen den Mindestanforderungen der WHO-Tabakkonvention und werden von den meisten Staaten weltweit umgesetzt. Tabakunternehmen werden weiterhin die Möglichkeit haben, die erwachsenen Konsumentinnen und Konsumenten zu informieren, etwa mit Werbung an den Verkaufsstellen, in Fachpublikationen sowie über gezielte Kundenmailings. Auch das Sponsoring nationaler Veranstaltungen bleibt erlaubt. In diversen anderen Ländern, etwa im Skandinavischen Raum, England, Frankreich oder in Österreich, sind auch diese Werbeformen verboten.
1
Quelle: Hanewinkel R. et al. (2011), Cigarette Advertising and Teen Smoking Initiation, Pediatrics, 127, e271e278. 2 Quelle: Basisinformationen zu Tabakwerbung 2014. Bundesamt für Gesundheit BAG. 3 Quelle: Dalton M.A. et al (2003), Effect of Viewing Smoking in Movies on Adolescent Smoking Initiation; a cohort Study, Lancet, 362, 281-285. Sargent J.D. et al. (2005), Exposure to Movie Smoking: its Relation to Smoking Initiation among US Adolescents, Pediatrics, 116, 1183-1191. Weitere Informationen:
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Werbeeinschränkungen in den Kantonen In mehr als der Hälfte aller Kantone existiert bereits heute ein Werbeverbot für Tabakwaren im öffentlichen Raum und vereinzelt auch für Kinowerbung. In der untenstehenden Grafik ist ersichtlich, welche Kantone bereits einschränkende Regelungen für Tabakwerbung erlassen haben. Die bereits existierenden, kantonalen Einschränkungen betreffen vorwiegend die Plakatwerbung im öffentlichen Raum. Darunter sind viele bevölkerungsstarke Kantone. Dies bedeutet, dass mehr als 80% der Bevölkerung bereits heute keine Tabakwerbung im öffentlichen Raum mehr kennt. Vereinzelt schränken Kantone auch Tabakwerbung im Kino oder das Sponsoring von Anlässen ein.
Einschränkungen bei Inseraten in der Presse oder bei der Werbung im Internet gibt es in den Kantonen hingegen keine, da sie aus naheliegenden Gründen nur auf nationaler Ebene geregelt werden können. Weitere Informationen:
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Werbeeinschränkungen in Europa In allen EU-Mitgliedstaaten sind die Tabakwerbung in den Printmedien, im Radio und im Fernsehen sowie das Sponsoring von Veranstaltungen mit grenzüberschreitender Wirkung verboten. Alle europäischen Länder mit Ausnahme von Deutschland, Bulgarien und der Schweiz kennen darüber hinaus ein nationales Verbot von Tabakwerbung im öffentlichen Raum.
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Tabakwerbeeinschränkungen sind verfassungsmässig Der Kanton Genf erliess im Jahr 2000 ein Tabak- und Alkoholwerbeverbot für Plakatwerbung, die von öffentlichem Grund einsehbar ist. Dagegen wurde vor dem Bundesgericht eine staatrechtliche Beschwerde eingereicht. Das Urteil des Bundesgerichts vom März 2002 bestätigt, dass das kantonale Verbot der Tabakwerbung im konkreten Fall die Grundrechte der Meinungsäusserungsfreiheit, der Wirtschaftsfreiheit und der Eigentumsfreiheit nicht verletzt. Wirtschaftliche Folgen von Werbeeinschränkungen in den Medien Die Einführung neuer Werbeeinschränkungen hat einen Einfluss auf die Umsätze von Unternehmen, die in diesem Bereich tätig sind. Im Jahr 2014 wendete die Tabakindustrie für Werbung 15,5 Millionen Franken auf. Dies entspricht 0,3% aller Werbeausgaben in den Medien.
69.5
2.8% 37.5
2.4%
40
1.8%
21.3
1.6% 15.5
15.0
1.0%
1.2% 0.8%
8.7
20
22.2
1.9%
18.1
2.0%
16.8
30
2.0%
1.6% 1.5%
15.5
2.1% 2.1%
10
0.4% 0.4% 0.4%
0
0.4%0.4%
0.5% 0.4%
0.2%
0.3%
% der Tabakwerbung an der Gesamtwerbung
47.0
50
3.2% 49.9
52.4
60
3.6%
59.1
59.7
4.0% 64.0
65.7
67.3
65.7
61.0
70
48.3
Ausgaben für Tabakwerbung (in Millionen Franken)
68.9
Entwicklung der Ausgaben für Tabakwerbung* in der Schweiz
0.0%
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ausgaben für Tabakwerbung % der Tabakwerbung an der Gesamtwerbung (nur seit 1999 verfügbar) Quelle: Daten Media Focus Interpretation: 2014 betrugen die Ausgaben für Tabakwerbung 15,5 Millionen Franken. Das sind 0,3% der gesamten Werbeausgaben in der Schweiz. * Presse, Plakat, Kino, Internet, Digitale Werbeflächen, TV
Während die Tabakindustrie in den 1990er-Jahren sehr hohe Beträge für Werbung aufwendete, sanken die Ausgaben ab 2000 sehr stark und erreichten 2009 den tiefsten Wert (8,7 Millionen). Danach war ein Anstieg bis 2012 zu beobachten, auf den wiederum ein Rückgang folgte. Gegenwärtig sind die Beträge viermal tiefer als im Jahr 2000. Auch der Anteil der Ausgaben für Tabakwerbung an den gesamten Werbeausgaben in der Schweiz ging von 2,1 % im Jahr 2000 auf 0,3% im Jahr 2014 zurück. Seit 2007 ist dieser Prozentsatz mehr oder weniger stabil. Bei diesen Zahlen werden nur diejenigen Medien berücksichtigt, die von der Schweiz aus vertrieben werden. Ausgaben für Werbung an den Verkaufsstellen werden in der Kategorie «digitale Werbeflächen»4 nur in sehr geringem Umfang berücksichtigt.
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Berücksichtigt werden hier grosse, digitale Werbebildschirme an den wichtigsten Verkaufspunkten, wie zum Beispiel an Bahnhöfen, an Veranstaltungen oder in Stadien. Weitere Informationen:
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Entwicklung pro Medienarten der Ausgaben für Tabakwerbung 50
Ausgaben für Tabakwerung (in Millionen Franken)
Tages-, Regionale-, Sonntagspresse 45
Publikums-, Finanz- + Wirtschaftspresse Spezialpresse
40
Fachpresse Plakat
35
TV 30
Kino Teletext
25 20 15 10 5 0
1993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014
Quelle: Daten Media Focus Interpretation: 2014 wurden rund 8 Millionen Franken für Tabakwerbung in Tageszeitungen ausgegeben
Bei fast allen berücksichtigten Medienarten sinken die Werbeausgaben in der Schweiz. Einen Anstieg der Ausgaben verzeichnet nur das neue Medium «digitale Werbeflächen5», für das die Ausgaben seit 2007 erhoben werden. Bei den digitalen Werbeflächen bewegen sich die Ausgaben jedoch auf tiefem Niveau. Lange war die Plakatwerbung das Hauptmedium mit Werbeausgaben von jährlich bis zu 45 Millionen Franken. Ab 2003 sanken diese Ausgaben allmählich. Die Einführung des Plakatwerbeverbots in vielen Kantonen führte zu einem deutlich spürbaren Rückgang seit 2005-2006. Seit 2009 sind die Tagespresse, die regionale Wochenpresse und die Sonntagspresse mit rund 8 Millionen Franken Ausgaben (54% der Gesamtausgaben im Jahr 2014) zum wichtigsten Medium für Tabakwerbung geworden. Die Ausgaben für diese Medien nahmen vor 2004 leicht ab, von 2004 bis 2012 wieder zu. Seither ist jedoch ein Rückgang zu beobachten. Seit 2003 wird die Werbung 70 wichtiger Schweizer Websites in den Analysen berücksichtigt (Daten Media Focus).
Weiterführende Informationen zu Werbeeinschränkungen unter: www.bag.admin.ch/themen/drogen/00041/00612/00765/index.html?lang=de
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grosse digitale Werbebildschirme
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Mindestalter 18 Jahre für Abgabe von Tabakprodukten Abgabeverbot als Jugendschutzmassnahme Rund 57 Prozent6 der erwachsenen Raucherinnen und Raucher haben vor dem 18. Lebensjahr mit dem Rauchen begonnen. Verschiedene Studien zeigen: Wer bis zum 18. Lebensjahr nicht mit dem Rauchen beginnt, fängt normalerweise auch später nicht damit an. Bis zum Alter von 18 Jahren ist das Gehirn von Jugendlichen noch nicht vollständig ausgereift. Es reagiert empfänglicher auf Nikotin als das Gehirn eines Erwachsenen. Jugendliche werden daher schnell nikotinabhängig und kommen in der Folge nur noch schwer von ihrer Sucht los. Nur ein kleiner Teil der Jungraucherinnen und -raucher schafft den Ausstieg und die Rückfallquote ist hoch. Erhebliche Gesundheitsschäden bei Jugendlichen Das Rauchen im Jugendalter kann zu schwerwiegenden Gesundheitsschäden führen. Es verzögert Wachstum und Leistungsfähigkeit der Lungen und erhöht gleichzeitig die Wahrscheinlichkeit für Asthma. Jugendliche Raucherinnen und Raucher leiden häufiger als junge Nichtraucherinnen und Nichtraucher an Atemwegbeschwerden. Jugendliche, die rauchen, haben allgemein eine schlechtere körperliche Leistungsfähigkeit als jene die nicht rauchen. Schutz durch Alterskontrollen Durch das Abgabeverbot an Minderjährige sollen konsequente Alterskontrollen an allen Verkaufsstellen und Automaten eingeführt werden. Mit Testkäufen mit Minderjährigen soll die Einhaltung des Mindestalters überprüft werden können, analog zu den bereits etablierten Alkoholtestkäufen. Mindestalter in vielen Kantonen bereits Realität Die meisten Kantone kennen bereits heute Gesetze, die das Mindestalter für den Verkauf von Zigaretten auf 16 oder 18 Jahre festlegen. Die Schweizer Bevölkerung ist also zu einem guten Teil mit diesen Vorgaben vertraut. Mit einem Abgabeverbot an unter 18-jährige sollen die kantonalen Abgaberegelungen auf nationaler Ebene harmonisiert werden.
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Gmel G., Kuendig H., Notari L., Gmel C. (2014). Suchtmonitoring Schweiz - Konsum von Alkohol, Tabak und illegalen Drogen in der Schweiz im Jahr 2013. Sucht Schweiz, Lausanne, Schweiz. Weitere Informationen:
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Abgabealter 18 Jahre: Europäischer Standard In Europa hat sich das Abgabeverbot für unter 18-Jährige weitgehend durchgesetzt. Das Abgabealter 18 ist auch der Standard gemäss der WHO-Tabakkonvention.
Weiterführende Informationen zu Abgabeeinschränkungen unter: www.bag.admin.ch/themen/drogen/00041/00612/00763/index.html?lang=de
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Neuer rechtlicher Status von E-Zigaretten Schädlichkeit von E-Zigaretten Bei E-Zigaretten handelt es sich um Produkte, die keinen Tabak enthalten. Sie sind aber zum Inhalieren bestimmt und werden grundsätzlich gleich verwendet wie Tabakprodukte. Auch E-Zigarren oder EShishas werden zu dieser Produktekategorie gezählt. Nach heutigem Wissensstand sind E-Zigaretten deutlich weniger schädlich als Tabakzigaretten. Dennoch rät das Bundesamt für Gesundheit beim Konsum zur Vorsicht, weil die langfristigen gesundheitlichen Auswirkungen noch weitgehend unbekannt sind. Der Dampf gewisser E-Zigaretten (mit oder ohne Nikotin) enthält krebserzeugende Stoffe (Aldehyde). Regelmässiger Konsum nikotinhaltiger E-Zigaretten kann, analog zu herkömmlichen Zigaretten, zu Nikotinabhängigkeit führen. Veränderung des rechtlichen Status Die E-Zigarette gilt gemäss dem Lebensmittelgesetz derzeit als Gebrauchsgegenstand für den oralen Gebrauch. Nikotinhaltige E-Zigaretten sind in der Schweiz bisher nicht zugelassen. Neu sollen letztere im Tabakproduktegesetz geregelt und wie andere Ersatzprodukte (zum Beispiel Kräuterzigaretten) den Tabakprodukten gleichgestellt werden. Der Handel mit nikotinhaltigen E-Zigaretten soll erlaubt werden. Auch für sie würden künftig ein Abgabeverbot für Minderjährige und andere Einschränkungen gelten. E-Zigaretten ohne Nikotin werden im Tabakproduktegesetz nicht detailliert geregelt. Der Bundesrat soll jedoch die Kompetenz erhalten, gewisse Bestimmungen aus dem Tabakproduktegesetz auf diese Produkte auszuweiten, falls dies für den Gesundheitsschutz erforderlich ist. Eine weitere Ausnahme bilden Produkte, die zur Raucherentwöhnung bestimmt sind. Sie fallen bereits nach heutigem Recht unter die Heilmittelgesetzgebung und bedürfen einer Arzneimittelzulassung durch das Schweizerische Heilmittelinstitut (Swissmedic). Notwendiger Jugendschutz E-Zigaretten und E-Shishas sind mit ihren süssen Aromen sehr attraktiv für Kinder und Jugendliche. Es ist zu befürchten, dass sie Jugendliche zum Einstieg in den Tabakkonsum und später zum Umstieg auf herkömmliche Zigaretten verleiten. Nikotinhaltige Produkte können Jugendliche ausserdem in eine Nikotinabhängigkeit führen.7 Das geplante Abgabeverbot an Minderjährige für nikotinhaltige EZigaretten ist daher ein Beitrag zum Jugendschutz. Anwendung des Bundesgesetzes zum Schutz vor Passivrauchen auf E-Zigaretten Der Geltungsbereich des Bundesgesetzes zum Schutz vor Passivrauchen soll ausgeweitet werden und neu auch E-Zigaretten mit und ohne Nikotin erfassen. Damit soll der Konsum von E-Zigaretten in geschlossenen, öffentlich zugänglichen Innenräumen in Zukunft verboten sein. Nikotinhaltige E-Zigaretten geben Nikotin an die Umgebung ab, das von Drittpersonen aufgenommen werden kann. Daneben gibt es auch E-Zigaretten (mit oder ohne Nikotin), die krebserzeugende Stoffe (Aldehyde) an die Umgebung abgeben. Gesundheitsrisiken können daher beim passiven Einatmen des Dampfs nicht ausgeschlossen werden. Die Ausweitung des Geltungsbereiches des Bundesgesetzes zum Schutz vor Passivrauchen auf E-Zigaretten mit und ohne Nikotin vervollständigt damit den umfassenden Schutz von Drittpersonen.
Weiterführende Informationen zur E-Zigarette unter: http://www.bag.admin.ch/themen/drogen/00041/14572/index.html?lang=de
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Deutsches Krebsforschungszentrum (2014): Informationen für Schulen: E-Zigaretten und E-Shishas.
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