Gekorene Kollektivgüter

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Theorie der Wirtschaftspolitik WS 2015/16 Prof. Dr. Gerhard Wegner 1 Gliederung Theorie der Wirtschaftspolitik I. Wiederholung: Wirtschaftspolitik und marktwirtschaftliche Ordnung – eine Systematisierung der Aufgabenfelder II. Verfügungsrechte, Transaktionskosten und Regulierung – eine Systematisierung der Allokationspolitik III. Wettbewerbspolitik – Begründungsfragen, Leitbilder und praktische Probleme IV. Verteilungspolitik – Begründungsfragen und Umsetzungsprobleme 2 V. Zur ökonomischen Theorie des Politikversagens 3 Literatur Streit, Theorie der Wirtschaftspolitik, 5. Aufl., Düsseldorf. Wegner, G. (2013), „Wirtschaftspolitik“; in: Heuser, J./ Priddat, B.P./ Spoun, S. (Hrsg.), Die ganze Welt der Wirtschaft, Bd. I., S. 111 – 117. Fritsch/Wein/Ewers, Marktversagen und Wirtschaftspolitik, München, 1999 Cassel, D.; H. Berg; K. H. Hartwig (2003), Theorie der Wirtschaftspolitik, in: D. Bender;u.a., Vahlens Kompendium der Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik, 8. A., Bd. 2, München (Vahlen) Kath, D. „Sozialpolitik; Vahlens Kompendium, S. 479 – 541. Motta, M. (2004), Competition Policy. Theory and Practice, Cambridge Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de 4 Barr, N. (2004), Economics of the Welfare State, Oxford University Press. 5 I. Wiederholung: Wirtschaftspolitik und marktwirtschaftliche Ordnung - eine Systematisierung der Aufgabenfelder 6 Kernfunktionen des Staates Protective State (schützender Staat) Productive State Staat als Leistungsanbieter Schutz der ökonomischen Grundfreiheiten Regulating State „regulierender Staat“ Schutz des Wettbewerbs 7 Erweitertes liberales Aufgabenmodell => Verteilungspolitik Schutz der Eigentumsrechte • • • • Schutz des Eigentums der Individuen gegenüber anderen Individuen (Raub, Diebstahl) Schutz des Eigentums gegenüber staatlicher Herrschaft (in Autokratien ein besonderes Problem, weil sich der Herrscher bestenfalls freiwillig unterwirft) eigentumsrechtlicher Schutz von Geldforderungen der Individuen untereinander (im Rahmen von Kreditverträgen) => Voraussetzung für komplexere Tauschprozesse auch außerhalb von Nahbeziehungen => Rechtsstaatlichkeit, unabhängige Gerichte und Verwaltung 8 • • eigentumsrechtlicher Schutz von Geldforderungen der Privaten gegenüber staatlicher Herrschaft => Verpflichtung zur Einhaltung von Kreditverträgen => war historisch der entscheidende Schritt für die Herausbildung des entwickelten Kapitalismus (England, Ende des 17. Jahrhunderts). Vertragsfreiheit (einschl. Gewerbefreiheit) der Individuen => ist für heutige marktwirtschaftliche Transformationsprozesse von überragender Bedeutung (Bsp.: Transformation in Schwellen- und Entwicklungsländern) 9 Der Staat als Leistungsanbieter Leistungen sind nicht marktfähig (öffentliche Sicherheit, Küstenschutz) Leistungen sind prinzipiell marktfähig, werden aber nicht oder nur “ungenügend” vom Markt bereitgestellt oder nachgefragt (Kulturangebote) Leistungen sind marktfähig, können aber nicht wettbewerblich angeboten werden => subadditive Kostenfunktionen („fallende Durchschnittskosten“) 10 Der Staat als Regulierer von Wirtschaftsbeziehungen Regulierung stellt eine staatliche Verhaltenskorrektur von Marktteilnehmern in einem begrenztem Wirtschaftsbereich dar: - erfolgt sektorspezifisch - mit regulierungstypischen Instrumenten Regulierung kann in Form sektorspezifischer Besteuerungen oder Subventionen erfolgen (Ausgleich externer Effekte; „Pigou-Steuer“) anderes Beispiel: Bankenregulierung (z.B. in Bezug auf Eigenkapital); Regulierung auf dem Markt für Mietwohnungen; 11 Regulierung im engeren Sinne: tritt neben marktkonstituierenden Vorschriften oder modifiziert diese; weitere Beispiele: Zulassungsvorschriften, Vorschriften für das In-Verkehr-Bringen von Gütern, Informationspflichten von Anbietern gegenüber Kunden; Vorschriften für Vertragsbeziehungen Regulierung im weiteren Sinne: branchenübergreifend in einem spezifischen Bereich; z.B. Arbeitsmarktregulierung 12 bereits diskutierte Fälle von Marktversagen: 1. Wettbewerbsversagen: keine atomistische Marktstruktur (obwohl möglich); atomistische Marktstruktur nicht sinnvoll 2. externe Effekte/Kollektivgüter (Austauschbeziehungen zwischen Individuen, die nicht in Preisen reflektiert werden) 3. unvollständige Information (Marktintransparenz z.B. in Form von Desinformation der Nachfrager über Beschaffenheit von Transaktionsobjekten). 13 Leitfragen:  Unter welchen Umständen sollte der Staat eingreifen? => gesell. Wohlfahrt als normatives Kriterium  Können mit Eingriffen unbeabsichtigte Nebenwirkungen verbunden sein?  Können sich vermeintliche Marktunvollkommenheiten auflösen, weil sie nur temporär sind?  Kann die Wirtschaftspolitik Anpassungsprozesse auf Märkten fördern?  Gibt es Nachteile einer staatlichen Intervention? => Hinweis auf die Finanzmarktkrise; staatliche und private Banken haben versagt; welche Lehren sind daraus zu ziehen? 14 Nach welchem Leitbild soll die Wirtschaftspolitik vorgehen: Leitbild I: Kritik: Wohlfahrtsoptimum soll realisiert werden => Theorie des Marktversagens (Fritsch/Wein/Ewers und viele andere Lehrbücher); => Ist das Wohlfahrtsoptimum verfehlt, liegt Marktversagen vor => neoklassisch-stationärer Ansatz Marktversagen liegt eigentlich immer vor, also könnte die Wirtschaftspolitik im Prinzip auf jedem Markt eingreifen Motivationseinwand: Haben staatliche Akteure ein Eigeninteresse, das dem Wohlfahrtsoptimum entgegen arbeitet? Wissenseinwand: Steht das Lenkungswissen zur Verfügung ? 15 Leitbild II: Wirtschaftspolitik sollte Marktprozesse fördern, die Unvollkommenheiten auflösen oder entdecken => Förderung der marktendogenen Fehlerkorrektur (Beispiel aus Vorlesung im vergangenen Semester: Senkung von Marktzutrittsschranken, damit sich Monopole auflösen statt Preisregulierung von Monopolen) => prozess- statt ergebnisorientiert klassisch-evolutorischer Ansatz 16 II. Verfügungsrechte, Transaktionskosten und Regulierung – eine Systematisierung der Allokationspolitik 1. 2. 3. 4. 5. Marktfähigkeit, Handlungsrechte und Ausschlußkosten Kollektivgüter Externe Effekte als Kollektivgutproblem Transaktionskosten 4.1. Die Coase’sche Unterscheidung 4.2. Vorgelagerte Märkte und innere Institutionen 4.3. Infrastrukturgebundene Transaktionskosten Koordinationshemmnisse durch Substitutionskosten Literatur: Streit, S. 66 – 81. 17 1. Marktfähigkeit, Handlungsrechte und Ausschlußkosten Ausschließbarkeit macht ein Gut marktfähig Bewirtschaftung wird durch Rivalität nötig, marktmäßiger Tausch wird durch Ausschließbarkeit möglich. ausschlaggebendes Kriterium für Marktfähigkeit ist Ausschließbarkeit; => nicht-rivalisierende Nutzung - innerhalb gewisser Kapazitätsgrenzen - kann durchaus möglich sein (Rockkonzert etc.)! (Hinweis: die ältere Finanzwissenschaft hat das anders gesehen) 18 institutionelle Voraussetzung für Ausschließbarkeit: Handlungsrechte Definition: Handlungsrechte sind Rechte an einem Gut. Sie beinhalten für den Berechtigten Chancen, über die Verwendung nach eigenem Willen zu verfügen (Verfügungsrechte) und die Ergebnisse der Verfügungen zu nutzen (Nutzungsrechte). Verfügungen beziehen sich auf: Erwerb, Gebrauch, Belastung und Übertragung von Gütern Nutzungen beziehen sich auf: Aneignung der Ergebnisse, die Verfügungen zur Folge haben. Kostenelement für Ausschließbarkeit: Ausschlußkosten 19 => im Extremfall kann Ausschluss trotz formalem eigentumsrechtlichen Schutz eingebüßt sein wirtschaftspolitische Aufgaben:     Klärung von Eigentumsrechten bei strittiger Zuordnung (s. Strombeispiel) ggf. Schaffung „künstlicher“ Eigentumsrechte (bei geistigem Eigentum); Klärung der Reichweite von Nutzungs- und Verfügungsrechten => beeinflußt den ökonomischen Wert von Eigentumsrechten (Bebauungsvorschriften für Grundstücke) Garantie der faktischen Ausschließbarkeit durch Senkung privater Ausschlußkosten (Polizei, Zollfahndung u.ä.) 20 Handlungsrechte Neukombination Sicherung des Werts marktmäßiger Tausch Transaktion Ressourcenzusammenlegung Ausschluss einmalig Ausschlusskosten laufend* Organisationskosten Stärke eines Handlungsrechts * Transaktionskosten im Sinne von Coase 21 2. Kollektivgüter Kollektivgüter: Güter, bei denen a) Ausschlußmöglichkeit nicht gegeben ist (aufgrund prohibitiver Ausschlußkosten) oder b) eine denkbare Ausschlußmöglichkeit aufgrund politischer Entscheidungen nicht wahrgenommen wird. ad a) "geborene Kollektivgüger" (Landesverteidigung, Leuchtturm, Meeresdeich) ad b) gekorene (auch: meritorische) Kollektivgüter (Schulen, Straßen, Theater, Museen, Schwimmbäder etc.) => „Clubgüter“ 22 geborene Kollektivgüter: gehören zum Kern des „produzierenden Staates“ Frage: rechtfertigt die Unmöglichkeit des Ausschlusses bereits eine staatliche Bereitstellung?  kollektive Präferenzen für öffentliche Güter sind zu klären;  Frage nach einem „Präferenzaufdeckungsmechanismus“ oder gleichwertigen Verfahren Frage: wie würde ein marktanaloges Verfahren bei Kollektivgütern aussehen? 23 weitere wirtschaftspolitische Aufgabe: Überprüfung, ob Ausschluß durch neue „Ausschlußtechniken“ möglich wird (Bsp.: Dekodiertechniken beim Fernsehen; Ausschlußtechniken bei Straßenbenutzung)  Eingliederung in den privatwirtschaftlichen Bereich grundsätzlich möglich neue Technologien geborene KG gekorene KG 24 gekorene Kollektivgüter: auch „meritorische“ Güter genannt => Clubgüter Ausschluss könnte praktiziert werden, deshalb ist private Bereitstellung denkbar (und findet häufig parallel zum staatlichen Angebot statt) Finanzierung gekorener Kollektivgüter a) über Steuern (den allgemeinen Staatshaushalt) b) über Gebühren Argumente für staatliche Bereitstellung ? kein Fall von Marktversagen im engeren Sinne 25 es bedarf zusätzlicher Argumente („Gemeinwohlbelange“) z.B. hohes öffentliches Interesse an privater Nachfrage (Kitas) Umverteilungsargumente: gewisse öffentliche Leistungen sollten ohne Rücksicht auf Zahlungsbereitschaft angeboten werden => unentgeltliches Angebot von Bildungsgütern; dadurch Stimulierung der privaten Nachfrage (Bibliotheken). 26 wirtschaftspolitischer Anwendungsfall: Sollte es ein öffentlich-rechtliches Fernsehen als „gekorenes Kollektivgut“ geben? Fragen: Warum handelt es sich um ein gekorenes Kollektivgut? Welche Gemeinwohlbelange könnten berührt sein? Welche ökonomischen Folgen entstehen aus der öffentlichen Bereitstellung, wie sie gegenwärtig praktiziert wird (GEZ bzw. „Beitragsservice“)? Wäre Steuerfinanzierung vorzuziehen? weitere Gesichtspunkte: mögliche Wettbewerbsverzerrung, Kostenaufblähung, Bestimmung des Leistungsumfanges 27 Allokationsfolgen bei Kollektivgütern: 1. Unterversorgung (solange keine staatliche Bereitstellung erfolgt) Qualifizierung: bei Unteilbarkeiten muß Unterversorgung nicht notwendigerweise eintreten (Bsp.: Deichbau) 2. Übernutzung im Falle der Bereitstellung (nachfrageerhöhende Wirkung der unentgeltlichen Bereitstellung); bei Clubgütern geringer ausgeprägt (warum?) => Allmendeproblem 28 Problem der Unterversorgung (Übernutzung) von Kollektivgütern hat Struktur eines Gefangenendilemmas Ein Beispiel Fischer nutzen gemeinsam eine „Common Pool Resource“ Überfischung möglich, daher Fangquote erforderlich Freiwillige Einhaltung rational? Einkommenslage der Fischer bei freiwilliger Einhaltung oder Nichteinhaltung der Fangquote in Euro pro Monat A einhalten einhalten 2000/2000 nicht einhalten 1000/3000 B nicht einhalten 3000/1000 500/500 29 Differenz von individueller und kollektiver Rationalität tritt grundsätzlich bei allen geborenen Kollektivgütern auf; ausgeprägt bei Umweltgütern und hohen individuellen Kosten des eigenen Beitrags zum Kollektivgut; (bei niedrigen Kosten kann Differenz unbedeutend sein; s. Beiträge von B. Frey und Möglichkeiten intrinsischer Umweltmotivation) „The Tragedy of the Commons“ (Hardin) Beispiel: Übernutzung von Fischbeständen; individuelle Kosten können (im Extremfall) in der Aufgabe der Erwerbsgrundlage bestehen; andere Beispiele: hohe individuelle Anreize, bedrohte Tierarten zu jagen 30 freiwillige Übereinkunft denkbar? Begriffe: Defektieren: Nicht-Einhalten der ursprünglichen Vereinbarung Kooperieren: freiwilliges Einhalten trotz Abwesenheit eines bindenden Vertrags mehrpersonelles Spiel: mehr als 2 Personen beteiligt Sanktion: Erzeugung von Kosten für die Defektierenden Sanktionskosten: Kosten, die den Sanktionierenden bei der der Organisation einer Sanktion entsteht (Überwachungskosten – monitoring –, Kosten der Organisation einer Überwachungsinstanz) 31 wirtschaftspolitische Lösung: „bindender Vertrag“ zwischen den Nutzern des Kollektivgutes => grundsätzlich privat möglich (Vertrag muss einklagbar sein => Kollektivgutproblem 2. Ordnung; funktionierende Beispiele bei Ostrom) oder: Schutz von Umweltkollektivgütern als hoheitliche Aufgabe (Fangquoten in der Fischerei) => Regulierungslösung („third-party enforcement“) oder (falls möglich): Umwandlung von Allemendegütern in privates Eigentum (Beispiel: „Enclosures“ in England während des 18. Jahrhunderts) 32 Elinor Ostrom (Nobelpreis 2009): auch andere Lösungen in Gruppen kleiner und mittlerer Größe (kleine Städte, Dörfer) denkbar und empirisch nachweisbar! allerdings Defizite in produktiven Investitionen bei Allmende-Gütern 33 II. Verfügungsrechte, Transaktionskosten und Regulierung – eine Systematisierung der Allokationspolitik 1. 2. 3. 4. 5. Marktfähigkeit, Handlungsrechte und Ausschlußkosten Kollektivgüter Externe Effekte als Kollektivgutproblem Transaktionskosten 4.1. Die Coase’sche Unterscheidung 4.2. Vorgelagerte Märkte und innere Institutionen 4.3. Infrastrukturgebundene Transaktionskosten Koordinationshemmnisse durch Substitutionskosten Literatur: Streit, S. 66 – 81. 34 Definition: (Technologische) Externe Effekte liegen vor, wenn durch Produktion oder Verbrauch anderen Kosten oder Erträge entstehen, ohne dass der Verursacher über den Preismechanismus eine Entschädigung zahlt oder ein Entgelt erhält. Externe Effekte: negativer oder positiver Art ausgehend von und/oder wirkend auf Produktions- und Konsumsphäre 35 formale Struktur: Schädiger Geschädigter soziale Zusatzkosten soziale Grenzkosten t: Pigou-Steuer soziales Optimum privates Optimum Produktion (mit Schädigung 36 korreliert) wirtschaftspolitische Aufgabe:  Ermittlung der Differenz von privaten und sozialen Grenzkosten;  Erhebung einer Steuer auf die ökonomische Aktivität, von der die Schädigung ausgeht  lässt ein Informationsproblem auf Seiten der wirtschaftspolitischen Instanz entstehen  was wären die Folgen? 37 Die eigentumsrechtliche Umdeutung des Externalitätenproblems durch Coase Nutzer I konsumtive Nutzung Nutzer II (Fabrik leitet Schadstoffe in See ein) Common Pool Resources => Möglichkeit der Übernutzung mangels Ausschließbarkeit 38 nach Coase kein Marktversagen (das würde die Existenz von Märkten bereits voraussetzen) => vielmehr sind Märkte erst zu schaffen. gemeinsame Übernutzung lässt offen, wer Schädiger und Geschädigter ist; es bedarf eines Werturteils, wessen Nutzungsansprüche vorrangig sind (anders als bei Pigou) Werturteil beruht häufig auf Gewohnheitsrechten eines Erstnutzers 39 Handlungsauftrag an die Wirtschaftspolitik: - Identifikation eines übernutzten Kollektivgutes - Entscheidung über Vorrangigkeit von Nutzungsansprüchen Zuweisung von geschützten, einklagbaren und handelbaren Nutzungs- und Verfügungsrechten - => verteilungswirksame Veränderung der Anfangsausstattung alles weitere bleibt den privaten Entscheidungen über Veräußerung und Erwerb von Nutzungs- und Verfügungsrechten überlassen 40 GVK, GS Grenzschädigung Grenzvermeidungskosten maximale Zahlungsbereitschaft GVK = GS geforderte Kompensa tion E* Schaffung von handelbaren Emissionsrechten („Recht auf Verschmutzung“) Emax Emissionseinheiten 41 Erläuterung: Grenzvermeidungskosten sind eine objektive Kategorie Grenzschaden meint die Bewertung von zusätzlichen Emissionen für die davon Betroffenen nicht zu verwechseln mit Immissionen (die objektiv messbar sind) Implikation: gleiche (zusätzliche) Immissionen können einen unterschiedlichen Grenzschaden bedeuten, je nachdem, wie eine Gesellschaft Immissionen bewertet (Einflussfaktoren: Wissensstand, ökonomischer Entwicklungsstand, Relevanz von Umweltfragen) 42 GVK, GS maximale Zahlungsbereitschaft des Emittenten geforderte Mindestkompensa -tion E* Recht auf saubere Umwelt Emissionseinheiten 43 Coase-Theorem • Wenn Parteien ohne Kosten und zu ihrem beiderseitigen Vorteil verhandeln können, ist das Verhandlungsergebnis wohlfahrtsmaximal, gleichgültig, welche Eigentumsrechte vorliegen. • Hinweis: Verhandlungskosten („Transaktionskosten“) mindern die Verhandlungsgewinne. Im Extremfall kommen Verhandlungen gar nicht erst zustande. Zur Diskussion: Überlegen Sie sich eine graphische Interpretation des Hinweises. 44 GVK, GS Grenzschädigung Grenzvermeidungskosten Transaktionskosten GVK = GS maximale Zahlungsbereitschaft geforderte Kompensa tion E* Schaffung von handelbaren Emissionsrechten („Recht auf Verschmutzung“) Emax Emissionseinheiten 45 Zum Überlegen: Stimmt es, dass bei Transaktionskosten keine Internalisierung durch Verhandlungslösung zustande kommt? Welchen Unterschied machen einmalige und laufende Transaktionskosten (einmalig: TK bei der Vorbereitung einer Verhandlung; laufend: TK bei jedem weiteren Verhandlungsschritt) Unter welchen Bedingungen kommt es zu einer unvollständigen oder zu gar keiner Internalisierung? 46 Problem der CoaseLösung: eine Verhandlungsseite kann aus vielen Individuen bestehen => neues Free-rider Problem würde entstehen => der Coase-Vorschlag produziert (u.U.) ein neues Kollektivgutproblem 47 offene Probleme: Ist die Anfangsausstattung „irrelevant“? Überlegung: Die Ausstattung mit Rechten verschiebt die „Budgetgerade“ nach außen; bei superioren Gütern würde sich die Nachfrage mit steigendem Einkommen relativ erhöhen („Luxusgüter“ wie Champagner etc).  Rechtstitelinhaber messen jedem Emissionswert einen höheren Grenzschaden zu, verglichen mit einer Duldungspflicht („Verschmutzungsrechte)“!  Verteilung von Rechten beeinflusst den „optimalen Emissionswert E* 48 GVK, GS maximale Zahlungsbereitschaft des Emittenten Grenzschaden geforderte Mindestkompensa -tion E** Recht auf saubere Umwelt E* Emissionseinheiten 49 Verhandlungsproblem zwischen Emittenten und „Geschädigten“ nur schwer lösbar  Suche nach anwendungsnahen Lösungen  sogenannte Second-Best-Lösungen Umweltpolitik legt das Schädigungsniveau E* fest . E* wird zu minimalen Gesamtkosten der Emittenten (Summe bzw. Integral der Grenzvermeidungskosten) realisiert warum „second –best“-Lösung (Baumol) ? => „Zertifikatelösung“ 50 politisch festgelegt Gesamtnachfrage nach Zertifikaten z* Emissionsniveau GVK = Grenzvermeidungskosten 51 Nachfrage nach Zertifikaten GVK, z GVK1 GVK2 GVK2: modernes Kraftwerk GVK1: Alttechnik umweltpolitische Bedenken? z* Einkaufsmenge an Zertifikaten individuelle Emissionsmenge GVK = Grenzvermeidungskosten 52 Nachfrage nach Zertifikaten GVK, z Ausgangsniveau an Emissionen; warum ist Reduktion auf GVK = z* sinnvoll ? GVK2 z* e* optimale Einkaufsmenge an Zertifikaten individuelle Emissionsmenge GVK = Grenzvermeidungskosten 53 Vergleich mit Auflagenlösung für alle Betreiber GVK, z GVK1 GVK2: modernes Kraftwerk GVK1: Altanlage GVK2 Auflagenlösung (volkswirtschaftlich nicht sinnvoll) z* Einkaufsmenge an Zertifikaten individuelle Emissionsmenge gleiche Auflage für alle Emittenten im Ordnungsrecht 54 • bei einer Auflagenlösung hätten alle Emittenten – unabhhängig von ihren Grenzvermeidungskosten – dasselbe Emissionsniveau zu realiseren • wenn der Emittent mit den höheren GVK eine marginale Einheit mehr emittiert und der Emittent mit den niedrigeren GVK eine Einheit an Emissionen einspart, sinken die Gesamtkosten (Anlagenbetreiber 2 entstehen niedrigere zusätzliche Kosten, als Anlagenbetreiber 1 vermeidet); die Gesamtemission bleibt gleich • die volkswirtschaftlichen Kosten der Emissionsvermeidung sind minimiert, wenn die GVK aller Anlagenbetreiber gleich sind (Intuition: es ist sinnvoll, die Emissionen dort zu reduzieren, wo die Einsparpotentiale am höchsten und die Kosten am niedrigsten sind) K (E1 ) + K (E2) => min E2 = E – E1 55 GVK1 + GVK2 (-1) = 0 <=> GVK1 = GVK2 Bisheriges wirtschaftspolitisches Fazit: Der Emissionshandel mit CO2-Emissionsrechten gestattet eine kostenminimale Reduzierung von Kohlendioxid; Die Umweltpolitik (vorzugsweise eine internationale Staatengemeinschaft; Frage: warum?) legt das Gesamtniveau an CO2-Emissionen fest; CO2-Emittenten (möglichst alle!) dürfen nur im Rahmen ihrer erworbenen Emissionsrechte (plus einer „Anfangsaustattung“, die sich am bisherigen Niveau orientiert), CO2 emittieren; Handel mit Emissionsrechten sorgt für Gleichheit der GVK bei allen Emittenten (GVKi = z* für alle i !); 56 in der Praxis allerdings zahlreiche Folgeprobleme (Kontrollproblem, zu geringes Handelsvolumen, wettbewerbspolitische Probleme; zu viele Ausnahmeregelungen; leakage effect => internationales Zertifikatesystem zwingend erforderlich; Hot-spot-Effekte aufgrund lokaler Schadstoffkonzentration müssen ausgeschlossen sein) 57 Wirtschaftspolitische Üb(erleg)ung: Die Regierung möchte die jährlichen Kohlendioxidemissionen reduzieren. Sie richtet einen Zertifikatehandel ein, an dem die wichtigsten CO2-Emittenten Zertifikate erwerben müssen Parallel fördert die Regierung erneuerbare Energien (durch direkte Finanzhilfen, Preisgarantien etc.) Wie wirkt die Förderung erneuerbarer Energien auf den CO2Ausstoß? 58 politisch festgelegt Gesamtnachfrage nach Zertifikaten Gesamtnachfrage sinkt; Angebot bleibt konstant Subventionierung der CO2Emittenten, die keine Förderung erhalten (z.B. Zementindustrie, ausländische Energieerzeuger) z* z** Emissionsniveau GVK = Grenzvermeidungskosten 59 weiterführende umweltpolitische Überlegungen:  in der Bundesrepublik zuerst Förderung der Erneuerbaren Energien (Stromeinspeisegesetz, Erneuerbare Energien Gesetz), dann Steuerung von CO2 im Rahmen der Kyoto-Verpflichtungen  keine Überprüfung der Förderung von erneuerbaren Energien nach Übernahme von CO2Reduktionsverpflichtungen  inzwischen ein kompliziertes System von Förderungen von erneuerbaren Energien durch gesetzlich garantierte Einspeisetarife, Umlagen, Direktvermarktungsprämien, Risikoübernahmen mit permanentem Nachsteuerbedarf 60 IV. Verfügungsrechte, Transaktionskosten und Regulierung – eine Systematisierung der Allokationspolitik 1. 2. 3. 4. 5. Marktfähigkeit, Handlungsrechte und Ausschlußkosten Kollektivgüter Externe Effekte als Kollektivgutproblem Transaktionskosten 4.1. Die Coase’sche Unterscheidung 4.2. Vorgelagerte Märkte und innere Institutionen 4.3. Infrastrukturgebundene Transaktionskosten Koordinationshemmnisse durch Substitutionskosten Literatur: Streit, S. 66 – 81. 61 IV. Verfügungsrechte, Transaktionskosten und Regulierung – eine Systematisierung der Allokationspolitik 1. 2. 3. 4. 5. Marktfähigkeit, Handlungsrechte und Ausschlußkosten Kollektivgüter Externe Effekte als Kollektivgutproblem Transaktionskosten 4.1. Die Coase’sche Unterscheidung 4.2. Vorgelagerte Märkte und innere Institutionen 4.3. Infrastrukturgebundene Transaktionskosten 4.4. Regulierung als Mittel zur Senkung von Transaktionskosten Koordinationshemmnisse durch Substitutionskosten Literatur: Streit, S. 66 – 81. 62 Without the concept of transaction costs, which is largely absent from current economic theory, it is my contention that it is impossible to understand the working of the economic system, to analyze many of its problems in a useful way, or to have a basis for determining policy. Ronald Coase (1988, p. 6) Ronald Coase, geb. 1910 63 Ronald Coase (1960) thematisiert erstmals die „Kosten der Nutzung des Marktsystems“ Drei Arten der Wissensdefizite von Tauschpartnern:    Welche Tauschobjekte und welche Tauschpartner kommen in Frage? zu welchen Vertragsbedingungen könnte die Gegenseite zustimmen? Werden vertragliche Leistungen eingehalten? 64 dementsprechend: drei Arten von Transaktionskosten (Coase-Kosten): können grundsätzlich bei jeder Transaktion als laufende Kosten anfallen:  Such- und Informationskosten zum Aufspüren von Tauschobjekten und Tauschpartnern*  Kosten der Aushandlung (Kommunikationskosten)  Kontrollkosten * schließt die Risikobewertung von Transaktionsobjekten ein 65 Bemerkung: Bei neuen Tauschobjekten (Innovationen) kann der „Transaktionskostenpegel“ einer Volkswirtschaft besonders ansteigen (aus welchen Gründen?), ebenso bei der Erschließung neuer internationaler Märkte hohe Transaktionskosten bei „Vertrauensgütern“ => Konsumenten können Qualität erst ex post feststellen bedeutsam für den Dienstleistungssektor => Gefahr der Verdrängung „guter Qualität“ oder nichtrationalen Konsumentenverhaltens Literatur: Donges/Freytag, Allgemeine Wirtschaftspolitik, Stuttgart, 2004, S. 186 - 199 66 Handlungsrechte Neukombination Sicherung des Werts marktmäßiger Tausch Transaktion Ressourcenzusammenlegung Ausschluss Ausschlusskosten kosten einmalig laufend* Organisations(versunken) Stärke eines Handlungsrechts * Transaktionskosten im Sinne von Coase67 versunkene Transaktionskosten: entstehen bei der Vorbereitung von wiederholten Handelsbeziehungen (Beispiel: Niederlassung eines Unternehmens in einem anderen Land zwecks Erschließung eines neuen Absatzmarktes) laufende Transaktionskosten entstehen bei jeder einzelnen neuen Transaktionsbeziehung (Beispiel: Verhandlungskosten beim Verkauf eines Neuwagens durch einen Händler) 68 vielfältige Formen der Senkung von Transaktionskosten aus dem Markt heraus ohne staatliche Beteiligung umfassende wirtschaftshistorische Studie: Greif, A. (2006), Institutions and the Path to the Modern Economy (Cambridge); Möglichkeit von private-order contract enforcement im mittelalterlichen Maghreb; Abwesenheit staatlicher Rechtsinstanzen (erschwert durch multiethnischen und multireligiösen Handel) => innere Institutionen 69 innere Institutionen entstehen aus dem Marktsystem: in entwickelten Volkswirtschaften:  Werbung zur Übernahme von Informationskosten (Problem der irreführenden Werbung)  Informationsplattformen im Internet (Bsp.: günstige Versicherer, Anbieter von Strom, Gas etc.)  Senkung von Aushandlungskosten durch Standardverträge oder allgemeine Geschäftsbedingungen  Ursprungszeugnisse  Meisterbriefe  Qualitätsstandards und freiwillige Garantieleistungen durch Handwerkskammern  freiwillige Zertifizierungen (audits; Bsp.: ISO 9000)  Industrienormen (Sicherheitsnormen; DIN; VDE) 70 Transaktionskosten und Institutionen Koordinationskosten Ziel: Neukombination von Handlungsrechten AusschlussZäune, Polizei, kosten Transaktionskosten Organisationskosten Kosten der Errichtung und äußere: Gesetzgebung Veränderung (äußerer und innerer) innere: AGB, DIN-Normen Institutionen Kosten der Planung, Errichtung und Corporate Veränderung Identity von Organisationen Such- und Werbung Informationskosten Kommunikationskosten Controlling Vertragsverhandl., VerhandlungsTÜV-Check und vor Gebrauchtwagenkauf Entscheidungskosten Mitarbeitergespräche Kontrollkosten Überwachungs- und Mahnung, Bausachverständige Durchsetzungskosten Stechuhr, Sanktionskosten Abmahnung Wachdienste etc. Ziel: Sicherung von Handlungsrechten Compliance Verbraucherschutzrechte Costs z.B. AGG, Transparenzpflichten, Befolgungskosten staatlicher Institutionen Quelle: Rösel/Retzlaff 71 Senkung von Transaktionskosten auch durch vorgelagerte Märkte möglich; Strukturprinzip der Arbeitsteilung entwickelter Volkswirtschaften Beratungsmärkte, Informationsdienstleister => Information wird als Gut verkauft => Rechtsproblem: Information muss ein marktfähiges Gut sein (oder unentgeltlich angeboten werden => Informationsquelle „ Internet“) => innere Institutionen und vorgelagerte Märkte senken Transaktionskosten 72 Ein Teil der Transaktionskosten erfolgt einmalig und hat investiven Charakter  einmalige Transaktionskosten für eine Vielzahl von Transaktionen => versunkene Kosten:  Kosten zur Erlangung von Rechtskenntnis  Kosten zur Sicherung des eigentumsrechtlichen Schutzes eines neuen Transaktionstyps  Kosten, die bei der Einrichtung von Handelsplätzen (Märkten, Messen, Tauschbörsen oder Internetplattformen) entstehen.  Kosten bei der Einrichtung von Auskunftsdateien (z.B. Schufa) 73 verschiedene Versuche der empirischen Messung eine davon mißt den zur Abwicklung mit Transaktionen maßgeblich beschäftigen Sektor einer Volkswirtschaft (Transaktionskostensektor; TKS) Studie von Wallis/North (1986): Anteil des TKS am BIP der USA 45 Prozent in 1970. „The more developed the economy, the larger the transaction sector“; Dollery/Leong (1998) schätzen für Australien in 1991 den Anteil des TKS mit 60 Prozent (1911: 32 Prozent); Dagnino/Farina (1999) schätzen für Argentinien den TKS auf 35 Prozent in 1990 (1970: 28 Prozent) 74 Quelle: Wang (2003): Measuring Transaction Costs: An Incomplete Survey; Ronald Coase Institute, Working Paper 2 Revolutionierung des ökonomischen Denkens durch Coase:  Transaktion als „Elementareinheit“ des ökonomischen Kosmos  Transaktionskosten können sich als entscheidendes Hindernis für die Arbeitsteilung erweisen => Verlust von Tausch- und Spezialisierungsvorteilen  hohe Transaktionskosten in unterentwickelten Volkswirtschaften ohne funktionierende Rechtsordnung (Thema der Neuen Institutionenökonomie) 75 wirtschaftspolitische Ansatzpunkte in entwickelten Volkswirtschaften:  Aufbau und Pflege einer Privatrechtsordnung  gesetzliche Klärung des eigentumsrechtlichen Schutzes neuer Tauschobjekte  Regulierung von Produkten zur Senkung privater Transaktionskosten durch:  Qualitätsstandards  Informations- und Kennzeichnungspflichten 76 Senkung von Transaktionskosten in Kombination mit Verbraucherschutzpolitik: Produktregulierung (z.B. Qualitätsregulierung) zur Senkung von Transaktionskosten und Sicherstellung von präferierten Qualitätsniveaus Beispiel: Lebensmittelrecht; Arzneimittelrecht; technische Sicherheitsnormen (VDE); Rücktrittsrecht der Käufer Kontrollfrage: welche Transaktionskosten hätten die Marktteilnehmer bei Abwesenheit der Regulierung zu tragen? => staatliche Regulierung scheint naheliegende Lösung zu sein 77 Schlußfolgerung: mit staatlicher Regulierung (Standardsetzung) von Marktangeboten lassen sich Transaktionskosten senken. Diskussionsfrage: Gibt es mögliche Einwände gegen staatliche Regulierung der Qualität von Produkten und Dienstleistungen? Beispiel 1: EU erlegt Flugreiseveranstaltern strenge Kompensationspflichten bei Überbuchung von Flügen auf Beispiel 2: Mit strikten Baunormen möchten die Regulierer eine hohe Qualität im privaten Hausbau sicherstellen (Wärmedämmung; Schallschutz) 78 Auch staatliche Regulierungstätigkeit wirft Probleme auf: 1. Auf welchem Qualitätsniveau soll Produktregulierung erfolgen, wenn Qualitätspräferenzen streuen? 2. Wie kann sichergestellt werden, dass sich die staatliche Administration an den Nachfragerpräferenzen orientiert ? 3. Wie kann eine Instrumentalisierung der Regulierung als künstliche Marktzutrittsschranke verhindert werden? 4. => sogenannte „capture theory“; große Unternehmen können Regulierer für ihre Interessen vereinnahmen (Bsp.: kosmetische Industrie) 5. Transaktionskosten können marktendogen (durch vorgelagerte Märkte und innere Institutionen) sinken und zu flexibleren Selbstre79 gulierungen führen, so dass sich staatliche Regulierung u.U. erübrigt. 6. „Trägheit der staatlichen Regulierung“: Wie schnell lässt sich staatliche Regulierung an neue Erfordernisse anpassen? Alternativen staatliche Regulierung versus private Selbstregulierung vorgelagerte Märkte zuverlässigere Regulierung; Zeitbedarf; Trial and Verbindlichkeit; aber: Error; nicht immer Gefahr der anwendbar Fehlangepasstheit; Marktzugangsschranken; Überforderung der Private Angebotsleistungen Administration 80 eingriffsschwächere Variante der Regulierung: staatliche Kennzeichnungspflichten für Produktqualitäten und – eigenschaften; Qualitätsvielfalt bleibt möglich; Bsp.: Kennzeichnungspflichten für Lebensmittel (Achtung: kann auch Produkte diskriminieren => Rechtsprechung durch den EuGH); Pflicht zur Angabe des Effektivzinses bei Konsumentendarlehen; Schutz von Berufsbezeichnungen auch wettbewerbsfördernde Regulierungen sind möglich, zum Beispiel: Standardmengen bei Lebensmitteln (1/2 Ltr, ¼ Ltr, ¾ Ltr bei Getränken), um Preisvergleiche zu erleichtern 81 Exkurs zur europäischen Wirtschaftspolitik Grundsatzfrage: Brauchen wir eine EU-weite Regulierung von Qualitätsstandards auf gleichem Niveau zur Durchsetzung eines gemeinsamen Marktes? => Harmonisierung von Produktregulierungen (Strategie der Kommission bis Mitte der 1980er Jahre) Alternative: Prinzip der wechselseitigen Anerkennung Ursprungs- (Herkunfts)-landprinzip gangbarer Weg durch Auslegung der Verträge durch den EuGH 82 wechselseitige Anerkennung (Ursprungslandprinzip) Rechtsgebiet II (D) Rechtsgebiet I (NL) Warenstrom 2 Regulierungsstandards („Inländerdiskriminierung“) Stichwort: Cassis-de-Dijon-Rechtsprechung des EuGH (Diskriminierungsverbot => Beschränkungsverbot) wirtschaftspolitische Kontroverse: Ursprungslandprinzip auch bei 83 Dienstleistungen? (Bolkesteinrichtlinie) Integrationspolitische Fragen Kommt es zu einem „Race-to-the-bottom“? oder umgekehrt zu einem „Race-to-the-top? (unter welchen Umständen wäre ein Rtb zu erwarten? Ist dieses wohlfahrtsmindernd?) Können sich Nachfrager in einer Regulierungsvielfalt zurecht finden? (neue Informationskosten?) Bietet das Bestimmungslandprinzip eine Alternative? Sollte die EU langfristig einheitliche Regulierungen für Güter und Dienste festlegen? => „Harmonisierungslösung“ 84 Antworten verweisen auf unterschiedliche Formen für die Integration von Märkten:  Freihandel unter Beibehaltung des Bestimmungslandprinzips bleibt eine unvollständige Integration => Regulierungskompetenz verschafft den Importländern Möglichkeiten der Handelsbeschränkung  positive Integration versus negative Integration (Tinbergen)  positive Integration überlässt die Schaffung von grenzüberschreitenden Märkten den Regierungen (bzw. den Organen der EU)  negative Integration geschieht graduell und bleibt bei den Gerichten angesiedelt (Tumlir). 85 5. Exkurs: Koordinationshemmnisse durch Substitutionskosten Definition: Substitutionskosten bezeichnen Kosten der Umwidmung von Ressourcen (im Gegensatz zu Transaktionkosten, die vor oder nach einer Transaktion entstehen). prototypisch: Transportkosten Adam Smith, Wealth of Nations, Book I, III. That the Division of Labour is limited by the Extent of the Market 86 Transportkosten begrenzen die Umwidmung von Ressourcen und damit die Ausdehnung des Marktes p Anbietergruppe I Anbietergruppe II p Transportkosten/ Stück; B=>A x Standort A x Standort B 87 gesamter Markt der Anbietergruppe II (ohne Transportkosten) Kostenvorteil der Anbietergruppe II Kostenvorteil der Anbietergruppe I („Transportkostentrichter“) Transportkosten proportional zur Entfernung vom Absatzmarkt räumlich abgegrenzte Märkte (Gebietsschutz) 88 Bei Senkung der Transportkosten durch überregionale Verkehrswege geraten beide Anbietergruppen in direkte Konkurrenz => bei Produktionskostenvorteil der Anbietergruppe II kann diese u.U. den gesamten Markt versorgen (insbesondere im Fall von steigenden Skalenerträgen möglich) => Preisarbitrage, Verdichtungsräume => Märkte wachsen zusammen, können aber im Falle steigender Skalenerträge und positiver Externalitäten räumliche Konzentration bewirken (Krugman); Beisp.: Eisenbahnen im 19. Jahrhundert senkten Transportkosten um 85 Prozent). => Senkung von Transportkosten (Substitutionskosten) schafft größere Wettbewerbsräume und intensiviert die Arbeitsteilung 89 Gründe für staatliche Bereitstellung:  Ausschlusskosten zu hoch („gekorene Kollektivgüter)  Wohlstandsgewinne können evtl. nur unzureichend von privaten Verkehrswegeanbietern internalisiert werden (fallen in Form positiver Externalitäten bei den Unternehmen an)  Zeithorizont zu langfristig; lange Amortisationsdauer  private Monopole möglich => Prüfung der Alternative einer privaten Bereitstellung oder von Mischformen 90 weitere Argumente: Kapitalmangel ? eventuell; ist bei knappen öffentlichen Mitteln aber eher ein Argument für Public-Private-Partnership entscheidender Gesichtspunkt: private Anbieter von Verkehrswegen würden sich an natürlichen („gewachsenen“) Standortvorteilen von Regionen orientieren => Renditeerwartung hier am höchsten Sollte staatliche Infrastrukturpolitik vorrangig in bestehende Ballungsräume investieren oder strukturschwache Regionen fördern? 91 Nutzen und Kosten des Ballungsrau mes Kalkül für Infrastrukturinvestitionen im Ballungsraum Kosten Nutzen Frage nach der Priorisierung von öff. Investitionen in Ballungsräumen oder unterentwickelten Gebieten Ballungsoptimum Nutzen: Lokalisations- und Fühlungsvorteile, Kommunikationsvorteile, positive Externalitäten, Skalenvorteile Ballungsgröße Kosten: negative Externe Effekte; Staueffekte, zu 92 hohe Mieten und Löhne Die „blaue Banane“ (Roger Brunet, 1990) => europäischer Verdichtungsraum => Kritik an der französischen 93 Raumordnungspolitik Modifkation: „blaue“ und „goldene Banane“ (südeuropäischer Sunbelt) mit Ausstrahlungswirkungen nach Osten 94 95 Grundfrage: „akkomodierende“ Infrastrukturpolitik oder „aktive 96 Raumgestaltung“ ? Fazit: Infolge der Vergrößerung des Marktes werden Ressourcen aus bestehenden Verwendungen freigesetzt und eine rentable Reallokation ermöglicht Reallokation von Ressourcen und Strukturwandel sind Motor der Wohlstandsentwicklung; Substitutionskosten (Transportkosten) begrenzen die Wohlstandsentwicklung; anders als im Falle von Transaktionskosten nehmen die Transportkosten (pro Stück) im Verlauf der Wirtschaftsgeschichte dramatisch ab. Wesentliche Folge ist die Intensivierung des Wettbewerbs. 97 unterschiedliche Wirkung von Transaktionskosten und Transportkosten auf die räumliche Arbitrage: - Transportkosten lassen räumliche Preisunterschiede dauerhaft bestehen (s.o.) Transaktionskosten verteuern die Entdeckung von Preisunterschieden; nach der Entdeckung kommt es (c.p., das heißt ohne Transportkosten) zu einem vollständigen Preisausgleich Beispiel: entdecken Nachfrager einen preisgünstigeren Anbieter, müssen teurere Anbieter ihre Preise senken; ein natürlicher Wettbewerbsschutz entfällt, anders als im Falle von Transportkosten 98 III. Wettbewerbspolitik – Begründungsfragen, Leitbilder und praktische Probleme 1. Die Leitidee des dynamischen Wettbewerbs 2. Handlungsfelder der Wettbewerbspolitik (Systematisierung) 3. Kandidaten für wettbewerbsbeschränkendes Verhalten 4. Leitbilder der Wettbewerbspolitik 5. Die Abgrenzung des relevanten Marktes 6. Verfahrensregeln und Eingriffsprinzipien der Wettbewerbspolitik 7. Säulen der europäischen Wettbewerbspolitik: 99 1. Entstehung von dynamischem Wettbewerb bei Transaktions- und Substitutionskosten: Suche nach Preisund Qualitätsvorteilen Nachfrage Anbieter => Preis- und Qualitätsunterschiede Transaktionskosten vor- und nachstoßender Wettbewerb Kosten der Umwidmung 100 Wettbewerb sowohl Preis- , Kosten und Qualitätswettbewerb  erweiterter Wettbewerbsbegriff: Innovationen bilden Teil des dynamischen Wettbewerbs idealtypischer Prozess: im Wettbewerb bauen sich temporär Monopole auf => Anreiz für Innovationswettbewerb  „nachstoßender“ (Imitationswettbewerb); Monopolgewinne verschwinden; 101 Joseph A. Schumpeter, Theorie der wirtschaftlichen Entwicklung, 1911 Unternehmer als Pioniere („schreiten voran“), ergreifen Chancen und realisieren Monopolgewinne; Imitatoren folgen „scharenweise“ („Wirte“) und drücken die Monopolgewinne auf p= GK herab. aber: Transaktionskosten und Substitutionskosten behindern den Imitationswettbewerb und können Monopolstellungen verfestigen; gewisser natürlicher Schutz vor Wettbewerb allerdings funktional (warum?) 102 Monopol: Erläuterung der Flächen Frage: worin besteht die Monopolmacht? Bleibt sie auf lange Sicht bestehen? 103 Idealtypischer Wettbewerb: Wettbewerb als Selbstregulativ von (Preissetzungs-) Macht=> nur temporäre Machtstellungen => deadweight-loss stellt auf Dauer kein relevantes wirtschaftspolitisches Problem dar => Schumpeters Modell des Innovationswettbewerbs („Pioniere“ vs. „Scharen von Imitatoren“) mögliche Formen des Mißbrauchs marktbeherrschender Stellungen: o Ausbeutungsmißbrauch => Preissetzungsmacht o Behinderungsmißbrauch => Fernhalten von Wettbewerbern „unilaterale Effekte“ 104 schließlich: kollektive Marktbeherrschung (auch „koordinierte Effekte“ genannt oder „tacit collusion“) zwischen verschiedenen Wettbewerbern im Oligopol Beispiel: Kartelle (Preisabsprachen) oder hohe Reaktionsverbundenheit der Unternehmen (QuasiKartelle) realtypischer Wettbewerb oft durch Wettbewerbsbeschränkungen gekennzeichnet; Dauerhaftigkeit ist zu prüfen => wettbewerbspolitischer Handlungsbedarf 105 III. Wettbewerbspolitik – Begründungsfragen, Leitbilder und praktische Probleme 1. Die Leitidee des dynamischen Wettbewerbs 2. Handlungsfelder der Wettbewerbspolitik (Systematisierung) 3. Kandidaten für wettbewerbsbeschränkendes Verhalten 4. Leitbilder der Wettbewerbspolitik 5. Die Abgrenzung des relevanten Marktes 6. Verfahrensregeln und Eingriffsprinzipien der Wettbewerbspolitik 7. Säulen der europäischen Wettbewerbspolitik: 106 2. Handlungsfelder der Wettbewerbspolitik Wettbewerbsregeln zur Sicherung des Wettbewerbs Wettbewerblicher Bereich *) früher: „Ausnahmebereich“ Regulierung zur Simulierung wettbewerblicher Ergebnisse Nicht-wettbewerblicher Bereich* (marktfähig, aber nicht wettbewerbsfähig) natürliches Monopol, Netze 107 Grundfragen der Wettbewerbspolitik 1. Welcher Bereich (Branche) sollte vom Wettbewerb ausgenommen werden? => Überprüfung der kostentheoretischen Argumente („fallende Durchschnittskosten“) 2. Unter welchen Bedingungen sollte eine Wiedereingliederung des Ausnahmebereiches in den Wettbewerb erfolgen? (Aktualisierung von 1., um Bestandsschutz für Monopole zu vermeiden) 3. Wie sollte die Regulierung des nicht-wettbewerblichen Bereiches erfolgen ? => Preisregulierung; evtl. Qualitätsregulierung Festlegung der Nutzungsentgelte (Durchleitungsgebühren) zur Stimulierung des Wettbewerbs bei Endkunden 108 4. Welche Wettbewerbsregeln sollten für den wettbewerblichen Bereich gelten ? => Identifikation von wettbewerbsbeschränkenden Verhaltensweisen (Kartellverbot, Mißbrauch einer marktbeherrschenden Stellung, Fusionskontrolle u.a.m.) 5. An welchem wettbewerbspolitischen Leitbild sollten Wettbewerbsregeln ausgerichtet werden? (Effizienz, Konsumentenrente, dynamischer Wettbewerb) 6. Festlegung von Verfahrensregeln und Eingriffsprinzipien der Wettbewerbspolitik Verbot von typisierten Wettbewerbsbeschränkungen („Legalvermutungen“) oder Verbot nach Beurteilung des Einzelfalls? (auch: rule of law versus rule of reason) 109 im weiteren nur Behandlung von Regeln für den wettbewerblichen Bereich Hinweis: spezielle Seminare zur Regulierungstheorie. 110 III. Wettbewerbspolitik – Begründungsfragen, Leitbilder und praktische Probleme 1. Die Leitidee des dynamischen Wettbewerbs 2. Handlungsfelder der Wettbewerbspolitik (Systematisierung) 3. Kandidaten für wettbewerbsbeschränkendes Verhalten 4. Leitbilder der Wettbewerbspolitik 5. Die Abgrenzung des relevanten Marktes 6. Verfahrensregeln und Eingriffsprinzipien der Wettbewerbspolitik 7. Säulen der europäischen Wettbewerbspolitik: 111 3. Kandidaten für wettbewerbsbeschränkendes Verhalten • • • • monopolistische Preissetzung (insbesondere auf ausgereiften Märkten) mit Sonderfällen: monopolistische Sekundärmärkte (aftersales markets) => Ersatzteilpreise Kartelle => Preis-, Quoten-, Submissionskartelle Zusammenschluß von Anbieten zum Zwecke der Ausschaltung von Wettbewerb Unternehmenszusammenschlüsse zum Zweck der Erlangung einer marktbeherrschenden Stellung (z.B. zur Erlangung von Monopolmacht, aber auch unterhalb dieser Schwelle; HHI < 18% Markthandlungen zur Errichtung von privaten („künstlichen“ ) Marktzutrittsschranken, z.B.: 112 Lieferverweigerung (Bezugssperren, raising rivals‘ costs) Nachfrage Anbieter (Endprodukte) Vorleistungsstufe (Rohprodukt): 1 Anbieter A B C D E M vertikale Integration plus Bezugssperre (oder Preisdiskriminierung)für Wettbewerber von A 113 Ausschließlichkeitsbindungen Alleinbezugsvereinbarung („Markenzwang“) Nachfrage Einzelhandel Handelsmonopol ? Alleinbezugsvereinbarung Anbieter A B C D E 114 Alleinvertriebsvereinbarung Regionaler Absatzmarkt Händler A Händler B Händler C Gebietsschutz für Händler A Fehlen eines “intrabrand”-Wettbewerbs; ökonomische Rechtfertigung denkbar? Hersteller eines Markenprodukts 115 Kopplungsgeschäfte => Produkte werden gemeinsam angeboten, obwohl sie sachlich nicht zusammen gehören unter welchen Umständen kann dies attraktiv sein? Übertragung der Monopolstellung für ein Produkt auf ein anderes, bei dem ausreichend Wettbewerber vorhanden sind; berühmte Beispiele: Tetrapak; Explorer von Microsoft; Google als Monopolist für Suchmaschinen kauft (produktfremde) Anbieter anderer Märkte 116 Sperrpatente strategisches Ausnutzen eines Patentschutzes (Ausnutzen von Lernkurveneffekten durch „Round-about“ Forschung) Kampfpreise („predatory pricing“) Setzen von Niedrigpreisen unter Ausnutzung von Skalenvorteilen („limit pricing“), um den Marktzutritt gerade noch zu verhindern. Frage: sollten wir Kampfpreisstrategien verbieten? Überlegung: Sind Kampfpreisstrategien selbstschädigend und damit unwahrscheinlich? langfristige Verträge und Abnahmeverpflichtungen Kunden wird der Wechsel zu günstigeren Anbietern erschwert 117 III. Wettbewerbspolitik – Begründungsfragen, Leitbilder und praktische Probleme 1. Die Leitidee des dynamischen Wettbewerbs 2. Handlungsfelder der Wettbewerbspolitik (Systematisierung) 3. Kandidaten für wettbewerbsbeschränkendes Verhalten 4. Leitbilder der Wettbewerbspolitik 5. Die Abgrenzung des relevanten Marktes 6. Verfahrensregeln und Eingriffsprinzipien der Wettbewerbspolitik 7. Säulen der europäischen Wettbewerbspolitik: 118 4. Wettbewerbspolitisches Leitbild der Wettbewerbsregeln statische Effizienz als mögliches Leitbild („Wohlfahrtsoptimum“)  wurde schon im Falle des Monopols relativiert maximale Konsumentenwohlfahrt als Ziel? Frage: Zulassung einer „Effizienzeinrede“? (efficiency defense) grundlegendes Argument: technischer Fortschritt kann einen Verlust an Konsumentenwohlfahrt rechtfertigen 119 Der „Williamson-Trade-off“ p Kostensenkung durch „economies of scale“, aber monopolistische Preissetzung pM p0 XM X0 x Soll Fusion trotz Monopolpreis gestattet werden? 120 Begründet „technischer Fortschritt“ Fusionstoleranz ? 1. Problem: Total Welfare Standard versus Consumer Welfare Standard => Umverteilungsproblem „pass-on“ Problem: Wie werden die Konsumenten an den Effizienzgewinnen beteiligt? Williamson-Trade off muss in diesem Fall nicht empirisch überprüft werden; Effizienzeinrede wäre nicht maßgeblich 121 2. abzuwägen: Monopolgewinne als Ressource für F&E für weiteren Fortschritt (sogenannte Schumpeter-Hypothese: Monopolisierung ist dem technischen Fortschritt förderlich) Gegenargument: Anreiz für dynamischen Wettbewerb verringert sich => economies of scale sind kein verlässlicher Maßstab für dauerhafte Kostenvorteile Identifikationsproblem von Unternehmensgewinnen in Oligopolen: Gewinne können in anderer Form „verteilt“ werden (an Aktionäre, in Form von hohen Vorstands- und Mitarbeitergehältern) europäisches Kartellrecht: Konsumenten müssen in jedem Fall an Effizienzgewinnen beteiligt sein 122 Einwand gegen vermeintliche Kostenvorteile im Oligopol: Bei Beurteilung der längerfristigen Wirkung einer Fusion ist die Dynamik des Wettbewerbs wichtiger als ein kurzfristiger Effizienzvorteil  dynamischer Wettbewerb wird beeinträchtigt; Effizienzvorteile werden (wenn überhaupt) in vermindertem Umfang an Kunden weitergegeben; bedeutender Anstieg des Konzentrationsmaßes HHI würde auf geringeren dynamischen Wettbewerb hindeuten;  „Synergieeffekte“ sind als wettbewerbspolitisches Argument dubios, wenn kein messbarer Zuwachs an Konsumentenrente erfolgt 123 Bei der Beurteilung von Wettbewerbsbeschränkungen fließen drei Aspekte ein, die in jedem wettbewerbspolitischem Leitbild jeweils anders beurteilt werden: Effizienzargumente, unterschieden nach • allokativer Effizienz => tritt ein „dead-weight-loss“ auf?) • produktiver Effizienz => treten economies of scale oder economies of scope auf?) dynamische Betrachtungen mit der Leitfrage: Steigt die Innovationsfähigkeit der Wettbewerber (auch: als dynamische Effizienz bezeichnet) ? Bleibt genügend unternehmerische Vielfalt am Markt? Unter Entwicklungsaspekten wiegen Effizienzargumente schwächer 124 Freiheitsargumente: Resultieren Wettbewerbsergebnisse aus freiwilligen Verhaltensweisen der Marktteilnehmer? Oder beschränken Wettbewerber die Freiheit anderer Marktteilnehmer ? (Beispiel: after-sales Märkte) zu beachten: wettbewerbspolitische Handlungen (z.B. Fusionsverbot) beschränken die Marktfreiheiten (Vertragsfreiheit). Wiegt diese Beschränkung geringer als die durch den kartellrechtlichen Eingriff „gewonnene“ Freiheit der übrigen Marktteilnehmer ? längerer wirtschaftspolitischer Lernprozess: Vertragsfreiheit kann einseitig zum Maßstab erhoben werden => siehe Kartellrecht in Deutschland bis zur Weltwirtschaftskrise 1929 Frage: wie könnten bei einer Fusion Freiheitsargumente zum Tragen 125 kommen? wie verhalten sie sich zu Effizienzargumenten? Verabsolutierung von formalen Freiheitsargumenten kann leicht in einen wettbewerbspolitischen Agnostizismus führen  (ältere) Chicago-School of Anti-Trust (bedeutsam für USamerikanische Wettbewerbspolitik in den 1980er Jahren) => macht Unterscheidung in formaler und materialer Wettbewerbsfreiheit notwendig (im Monopol ist nur die erste intakt)  in diesem Fall stützen sich (materiale) Freiheits- und Entwicklungsargumente gegenseitig Zielklarheit wünschenswert, ansonsten zu viele Spielräume für Kartellbehörden und Gerichte (=> Einwand der Chicago-School gegen Harvard-School of Anti-Trust) 126 III. Wettbewerbspolitik – Begründungsfragen, Leitbilder und praktische Probleme 1. Die Leitidee des dynamischen Wettbewerbs 2. Handlungsfelder der Wettbewerbspolitik (Systematisierung) 3. Kandidaten für wettbewerbsbeschränkendes Verhalten 4. Leitbilder der Wettbewerbspolitik 5. Die Abgrenzung des relevanten Marktes 6. Verfahrensregeln und Eingriffsprinzipien der Wettbewerbspolitik 7. Säulen der europäischen Wettbewerbspolitik: 127 5. Abgrenzung des relevanten Marktes Freiheit der Marktteilnehmer hängt von der Möglichkeit ab, auf andere Anbieter auszuweichen.  Problem der Abgrenzung des relevanten Marktes "Der sachlich relevante Produktmarkt umfaßt alle jene Erzeugnisse und/oder Dienstleistungen, die vom Verbraucher hinsichtlich ihrer Eigenschaften, Preise und ihres vorgesehenen Verwendungszwecks als austauschbar oder substituierbar angesehen werden." (Europäische Kommission) 128 Nestle/Perrier (1993) Limonaden Mineralwasser (mit Kohlensäure) Mineralwasser (stille) Wie würden Sie aus Sicht von Nestle argumentieren? Was bedeutet 129 die Definition der Kommission? „Nach Abgrenzung des Marktes ist es möglich, u. a. Marktanteile zu berechnen, die aussagekräftige Informationen für die wettbewerbliche Würdigung der Marktposition und die Anwendung von Artikel 101 AEUV (81 EGV) darstellen. Die sachliche und räumliche Abgrenzung des relevanten Marktes ist bei der Würdigung eines Wettbewerbsfalles häufig ausschlaggebend.“(Europäische Kommission 1997) 130 Determinanten des Wettbewerbsdrucks: • Nachfragesubstituierbarkeit (welche Produkte substituieren die Nachfrager? • Angebotssubstituierbarkeit (Angebotsumstellungsflexibilität) (können Anbieter mit geringen Umstellungskosten in den Markt eintreten ? => potentieller Wettbewerb) SSNIP – Test oder hypothetische Monopoltest ⇒ Gedankenexperiment: Wäre für einen hypothetischen Monopolisten eine dauerhafte („non-transitory“) Preiserhöhung des Gutes X um 5-10% („small but significant“) profitabel oder würden die Kunden in hinreichend großer Zahl zu Konkurrenten abwandern? 131 SSNIP-Test: Preiserhöhung profitabel ⇒ Gut X ist der relevante Markt! falls Preiserhöhung nicht profitabel: => („engstes“ Substitut) Gut Y wird dazu genommen und Experiment wiederholt => Wiederholung bis Preiserhöhung profitabel => Relevanter Markt! • Nachfragesubstituierbarkeit: Wandern Kunden zu anderem Produkt ab? => Zentraler Punkt, als erstes zu klären! • Angebotssubstituierbarkeit: Stellen Hersteller anderer Güter ihre Produktion auf vergleichbare Produkte um? (was wäre zu berücksichtigen?) 132 Frage zur Diskussion: Könnte man mit diesem Test vorhandene Marktmacht übersehen ? sogenannte „Cellophane- Fallacy“ man muß von (hypothetischen „Wettbewerbspreisen“ ausgehen, aber nicht von den gegenwärtigen (überhöhten); (auch für einen Monopolisten lohnt es sich nicht, den Cournot-Preis zu erhöhen => dann würde es nach dem SSNIP – Test kein Monopol geben, weil die Außengrenzen des relevanten Marktes weit genug gewählt wurden!) => weitere Tests (einschließlich Verbraucherumfragen) erforderlich! 133 6. Verfahrensregeln und Eingriffsprinzipien der Wettbewerbspolitik • • Fallweise Prüfung und Beurteilung von Verhaltensweisen im Hinblick auf tatsächliche Wettbewerbsbeschränkung => Untersagung im Einzelfall => Mißbrauchsprinzip Typisierung von Legalvermutungen der Wettbewerbsbeschränkung und generelles Verbot => Verbotsprinzip ausnahmslose Untersagung von potentiell wettbewerbsbeschränkenden Verhaltensweisen 134 Erläuterung am Beispiel des Williamson-Trade-offs Verbotsprinzip (per se rule) könnte bedeuten: Fusionen zur Erlangung eines Marktanteils von > 40% gelten als wettbewerbsbeschränkend  Verbot ohne weitere Prüfung möglicher Vorteile Mißbrauchsprinzip (rule of reason): Unternehmen werden beweispflichtig, economies of scale (economies of scope, „Verbundvorteile“) nachzuweisen und den Vorteil für die Konsumenten darzulegen; Kartellbehörde prüft, ob mögliche Newcomer („Entrants“) den Monopolgewinn bedrohen könnten. => erst nach Abwägung Verbot oder Erlaubnis 135 Frage zur Diskussion: Was schlagen sie vor ? Welche Gesichtspunkte halten sie bei der Wahl der Eingriffsprinzipien für relevant ? 136 Beispiel der Fusionskontrolle kollusionsbegünstigende Faktoren in der Industrieökonomik bekannt: - - geringe Zahl der Wettbewerber große Homogenität des Produkts und der Kostenstrukturen der Wettbewerber Markt für die Wettbewerber transparent hohe Eintrittsbarrieren niedrige Entdeckungswahrscheinlichkeit für Absprachen Erfahrung der Anbieter mit Kollusionen in der Vergangenheit stabile wirtschaftliche Umgebung Diese Faktoren sind für jeden Einzelfall zu überprüfen und zu 137 gewichten => kartellrechtliche Beurteilung bleibt ungewiss Wettbewerbsregeln sind Teil der Rahmenordnung einer Marktwirtschaft  sollten verläßlich und (einigermaßen) vorhersehbar sein => Rechtssicherheit => „Prinzip der Konstanz in der Wirtschaftspolitik“ (Walter Eucken)  „Fehler“ erscheinen hinnehmbar => Verzicht auf Einzelfallprüfung (auch Übertretung von Verkehrsregeln wird nicht auf tatsächliche Gefährdung anderer im Einzelfall überprüft; die Regel unterstellt eine potentielle Gefährdung)  Analyse der tatsächlichen Wettbewerbsbeschränkung aufwendig, abhängig von ökonomischen Theorien => „Battle of the Experts“ => Vorhersehbarkeit sinkt  spricht für Verbotsprinzip (rule of reason)  „More economic approach“ der Europäischen Kommission sucht jedoch nach einem ökonomischen Präjudiz für Fusionskontrolle, untergräbt Verbotsprinzip 138 auch Verbotsprinzip weist Nachteile auf: • • • in Kauf genommene „Fehler“ durch zu strenge oder zu laxe Handhabung (Beides möglich) => Fehler 1. und 2. Art => Wettbewerbsbeschränkungen werden toleriert (Fehler 1. Art) oder Verhaltensweisen, die tatsächlich keine Wettbewerbsbeschränkungen darstellen, verboten (Fehler 2. Art) zu geringes Wissen über tatsächliche Folgen von Handlungsweisen = Verbotsprinzip zu unflexibel strategisches Verhalten der Marktteilnehmer 139 Mißbrauchsprinzip: • flexibler, Wettbewerbspolitik kann auf den Einzelfall zugeschnitten werden • neues ökonomisches Wissen und neue Methoden können in die Beurteilung einfließen (als „more economic approach“ vom EuGH gefordert) • aber: kurzfristige Folgenbeurteilung rückt in den Mittelpunkt der Beurteilung (z.B. könnten sich die Grenzen eines relevanten Marktes mittelfristig verschieben) • „Battle of the Experts“; Wettbewerbspolitik wird von „Theoriemoden“ abhängig (Beispiel: „SchumpeterHypothese“ in den 80er Jahren) • Vorhersehbarkeit und Rechtssicherheit sinkt 140 III. Wettbewerbspolitik – Begründungsfragen, Leitbilder und praktische Probleme 1. Die Leitidee des dynamischen Wettbewerbs 2. Handlungsfelder der Wettbewerbspolitik (Systematisierung) 3. Kandidaten für wettbewerbsbeschränkendes Verhalten 4. Leitbilder der Wettbewerbspolitik 5. Die Abgrenzung des relevanten Marktes 6. Verfahrensregeln und Eingriffsprinzipien der Wettbewerbspolitik 7. Säulen der europäischen Wettbewerbspolitik 141 Artikel 101 AEUV (1)Mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar und verboten sind alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, welche den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Gemeinsamen Marktes bezwecken oder bewirken, insbesondere 142 Art. 101 (Forts.) a) die unmittelbare oder mittelbare Festsetzung der An- oder Verkaufspreise oder sonstiger Geschäftsbedingungen; b) die Einschränkung oder Kontrolle der Erzeugung, des Absatzes, der technischen Entwicklung oder der Investitionen; c) die Aufteilung der Märkte oder Versorgungsquellen; d) die Anwendung unterschiedlicher Bedingungen bei gleichwertigen Leistungen gegenüber Handelspartnern, wodurch diese im Wettbewerb benachteiligt werden; e) die an den Abschluß von Verträgen geknüpfte Bedingung, daß die Vertragspartner zusätzliche Leistungen annehmen, die weder sachlich noch nach Handelsbrauch in Beziehung zum Vertragsgegenstand stehen. (2) Die nach diesem Artikel verbotenen Vereinbarungen oder Beschlüsse sind nichtig. 143 (3) Die Bestimmungen des Absatzes 1 können für nicht anwendbar erklärt werden auf - Vereinbarungen oder Gruppen von Vereinbarungen zwischen Unternehmen, - Beschlüsse oder Gruppen von Beschlüssen von Unternehmensvereinigungen, - aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen oder Gruppen von solchen, die unter angemessener Beteiligung der Verbraucher an dem entstehenden Gewinn zur Verbesserung der Warenerzeugung oder - verteilung oder zur Förderung des technischen oder wirtschaftlichen Fortschritts beitragen, ohne daß den beteiligten Unternehmen a) Beschränkungen auferlegt werden, die für die Verwirklichung dieser Ziele nicht unerläßlich sind, oder b) Möglichkeiten eröffnet werden, für einen wesentlichen Teil der 144 betreffenden Waren den Wettbewerb auszuschalten. Artikel 102 AEUV Mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar und verboten ist die mißbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung auf dem Gemeinsamen Markt oder auf einem wesentlichen Teil desselben durch ein oder mehrere Unternehmen, soweit dies dazu führen kann, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Dieser Mißbrauch kann insbesondere in folgendem bestehen: a) der unmittelbaren oder mittelbaren Erzwingung von unangemessenen Einkaufs- oder Verkaufspreisen oder sonstigen Geschäftsbedingungen; b) der Einschränkung der Erzeugung, des Absatzes oder der technischen Entwicklung zum Schaden der Verbraucher; c) der Anwendung unterschiedlicher Bedingungen bei gleichwertigen Leistungen gegenüber Handelspartnern, wodurch diese im Wettbewerb benachteiligt werden; d) der an den Abschluß von Verträgen geknüpften Bedingung, daß die Vertragspartner zusätzliche Leistungen annehmen, die weder 145 sachlich noch nach Handelsbrauch in Beziehung zum Vertragsgegenstand Art 101 und 102 zentrale Säulen der europäischen Kartellpolitik beide Artikel enthalten Regelbeispiele („insbesondere …“), die jedoch nicht erschöpfend sind. Art. 101 (3) enthält (anders als Art. 102) Ausnahmen („industriepolitische Klausel“) => Verbotsprinzip von Absatz 1 wird dadurch relativiert „objektiver“ Begriff von Wettbewerbsbeschränkung („bezwecken oder bewirken“) => subjektive Absicht der Wettbewerber für kartellrechtliche Beurteilung irrelevant 146 neues Anwendungsverfahren der Artikel 101 und 102 durch: Kartellverfahrensverordnung (VO 1/2003) => Systemwechsel  dezentrale Anwendung der Artikel durch die Mitgliedstaaten (vorher: Zuständigkeit bei Kommission)  Schaffung von Legalausnahmen (ermöglicht beschleunigte Verfahren) neu: Vorrang des europäischen Kartellrechts vor dem Kartellrecht der Mitgliedstaaten  Mitgliedstaaten dürfen keine Sachverhalte erlauben (verbieten), die durch europäisches Kartellrecht verboten (erlaubt) sind  nationale Abweichungen nur noch bei rein innerstaatlichen Wettbewerbsbeschränkungen möglich 147 ferner: regelmäßige Konsultationen und regelmäßiger Erfahrungsaustausch der nationalen Kartellbehörden in einem Europäischen Wettbewerbsnetz (EWN) Ziel: Harmonisierung der Wettbewerbspolitik bei dezentraler Anwendung!  läuft auf Stärkung des Verbotsprinzips hinaus Andernfalls würden im Gemeinsamen Markt unterschiedlich angewendete Wettbewerbsregeln herrschen, was zu einer Fragmentierung der Geschäftsstrategien der Unternehmen einladen würde. 148 Davon zu unterscheiden: Fusionskontrollverordnung (seit 1990 wirksam, vorher durch Art. 102 abzudecken versucht) wird weiterhin zentral durch die Europäische Kommission angewandt Verfahren: Kommission hat 1 Monat Zeit, Verfahren einzuleiten (bei „ernsthaften Bedenken“) Ab Einleitung eines Verfahrens hat die Kommission 4 Monate Zeit für Entscheidung. Untersuchungsmittel: ähnlich wie im Kartellverfahren, Auskunftsverlangen und Nachprüfungen. Sachverhaltsdarstellungen werden veröffentlicht. Genehmigung unter Auflagen möglich. 149 Das neue Untersagungskriterium für Unternehmenszusammenschlüsse im Gemeinsamen Markt Significant Impediment of Effective Competition (SIEC – Test*): Zusammenschlüsse, durch die wirksamer Wettbewerb im Gemeinsamen Markt oder in einem wesentlichen Teil desselben erheblich behindert würde, insbesondere durch Begründung oder Verstärkung einer beherrschenden Stellung, sind für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar zu erklären. *) Significant Impediment of Effective Competition Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates vom 20. Januar 2004 über die 150 Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen, http://www.eur-lex.europa.eu SIEC erfasst • Monopolisierung • Koordinierte Effekte („kollektive Marktbeherrschung“) • Unilaterale Effekte => Wettbewerbsbeschränkung auch unterhalb der Monopolbildung möglich (z.B. bei Wegfall eines nahen Substituts) vorher: „Errichtung oder Stärkung einer marktbeherrschenden Stellung; dort keine Erfassung koordinierter Effekte 151 Nachgewiesene Effizienzvorteile der Fusion werden berücksichtigt (sog. Leitlinien Ziff. 76 – 88). • Effizienzvorteile müssen fusionsspezifisch sein. • Sie müssen Vorteile für die Verbraucher bringen. • Sie dürfen keine Hindernisse für den Wettbewerb errichten. => kein „echter“ Trade-off im Sinne Williamsons zugelassen!  prinzipiell Verschärfung der europäischen Fusionskontrolle möglich 152 Aber: Hinwendung zu einer Einzelfallbetrachtung plus ökonomischem Präjudiz („more economic approach“) macht Entscheidungen schwer vorhersehbar (abhängig von theoretischer Beurteilung und empirischem Material) Aufhebung dreier EC Fusionsverbote durch den Europäischen Gerichtshof erster Instanz im Jahre 2002 (Airtours/First Choice; Schneider/Legrand; Tetra Laval/Sidel): -schwerwiegende Verfahrensmängel, -mangelhafte ökonomietheoretische Fundierung, -Erhöhung der Beweisanforderungen bei kollektiver Marktbeherrschung. 153 • • • • „Forum shopping“, „Battle of the Experts“ begünstigt tendendziell Großunternehmen „Einladung“ zu Klagen vor dem EuGH; Klagemöglichkeit verlängert Entscheidungen (mindestens um ein Jahr) und vergrößert Rechtsunsicherheit de facto Mißbrauchsprinzip bei vergrößerter Rechtsunsicherheit etabliert Hauptproblem: ökonomische Beurteilung von Fusionen geschieht bei der Regelanwendung (anstatt bei der Regelfindung) 154 weiteres institutionelles Problem: • • • keine unabhängige europäische Kartellbehörde Europäische Kommission ist auch industriepolitischer Akteur (=> Lissabon-Prozess) Zwischen Industriepolitik und Wettbewerbspolitik bestehen Zielkonflikte (warum?) 155 weitere Säulen der europäischen Wettbewerbspolitik: 156 Art. 106 AEUV Öffentliche und monopolartige Unternehmen (1)Die Mitgliedstaaten werden in Bezug auf öffentliche Unternehmen und auf Unternehmen, denen sie besondere oder ausschließliche Rechte gewähren, keine diesem Vertrag und insbesondere dessen Artikeln 12 und 81 bis 89 (alte Fassung) widersprechenden Maßnahmen treffen oder beibehalten. (2) Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, gelten die Vorschriften dieses Vertrages, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse 157 der Gemeinschaft zuwiderläuft. Art. 86 (Forts.) (3) Die Kommission achtet auf die Anwendung dieses Artikels und richtet erforderlichenfalls geeignete Richtlinien oder Entscheidungen an die Mitgliedstaaten Art. 107 AEUV (Beihilfenkontrolle) (wendet sich gegen staatliche Wettbewerbsbeschränkungen in Form national gewährter Beihilfen und Begünstigungen für nationale Unternehmen und Produktionszweige, falls dadurch der gemeinschaftliche Wettbewerb verfälscht wird) => Europäische Union stellt rechtliche Möglichkeiten zur Bekämpfung aller wesentlichen privaten und staatlichen Wettbewerbsbeschränkungen zur Verfügung => weltweit einzigartiger transnationaler marktwirtschaftlicher Ordnungsrahmen ! 158 Fazit: Die EU verfügt über alle institutionellen Möglichkeiten, a) den Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten zu öffnen, b) private und c) staatliche Wettbewerbsbeschränkungen zu bekämpfen => weltweit singulärer internationaler Ordnungsrahmen Frage zur Diskussion: Sollte es angesichts einer globalisierten Wirtschaft auch eine weltweite wettbewerbspolitische Ordnung geben ?  Weltkartellbehörde  weltweite Beihilfenkontrolle ? 159 VI. Verteilungspolitik – Begründungsfragen, Ansatzpunkte und Umsetzungsprobleme 160 1. Begründungsfragen der Verteilungspolitik Ausgangsfrage: Warum soll die Politik Markteinkommen nachträglich umverteilen, ohne dass eine Prüfung nach rechtmäßigem Erwerb erfolgt? Grenzen einer ökonomischen Begründung für Verteilungspolitik: Ökonomische Begründungen für wirtschaftspolitisches Handeln zielen auf allgemeine Vorteilhaftigkeit => schließt Wirtschaftspolitik zugunsten einzelner Individuen oder Gruppen aus => Operationalisierung des Prinzips der allgemeinen Vorteilhaftigkeit durch die Paretonorm 161 U2 zulässiger (paretosuperiorer) Bereich für Umverteilung X unzulässige (egalitäre) Verteilung => Person 1 Gewinner, Person 2 Verlierer U1 Problem der Paretonorm: nur Vergleiche mit dem Status quo zulässig => normative Privilegierung des Status quo, kann sich als unzureichend oder kontraintuitiv erweisen 162 U2 X U1 Problem bereits bei der Bewertung von Allokationsverbesserungen, die mit Umverteilung einhergehen => Außenhandelstheorie Paretonorm kann auch ökonomisch sinnvolle Veränderungen ausschließen („zu moralisch“); Kompensationsregeln bauen 163 hier eine Umverteilung ein Einwand: normative Privilegierung des Status quo ist rechtfertigungsbedürftig und verstößt oft genug gegen Gerechtigkeitsintuitionen Beispiel: 30 Prozent der Gesellschaftsmitglieder lebten in absoluter Armut und 0,001 Prozent seien Einkommensmillionäre  selbst geringfügige Beeinträchtigungen des Wohlstandes der Reichen zugunsten der armen Individuen gelten als unstatthaft („paretoinferior“) (auch Beispiele aus der Weltwirtschaftsordnung stellen die Pareto-Norm in Frage) 164 allerdings: „Rückzug“ der Ökonomen auf die Paretonorm war Resultat einer Begründungsproblematik „Unmöglichkeit“ einer willkürfreien gesamtgesellschaftlichen Wohlfahrtsfunktion auf der Basis individueller Nutzenpositionen: W = W (U1, U2, Ui, ….Un) „klassischer Utilitarismus“ : n W  U i „größter Nutzen für die größte Zahl“ 1 165 klassischer Utilitarismus behandelt Nutzeneinbußen als kompensierbar und enthält darum ein „kollektivistisches“ Element (warum? Hinweis stammt von Rawls) Problem des interpersonellen Nutzenvergleiches (auch andere Gewichtungen als 1 denkbar, allgemein: n W   iU 1 i interpersoneller Nutzenvergleich Skepsis: aufgrund der Konflikthaftigkeit der Interessen führen Abstimmungsverfahren zu einer Verletzung der Interessen einzelner Gesellschaftsmitglieder; Probleme der Aggregation individueller Präferenzen zu einer „Sozialen Wohlfahrtsfunktion“ treten deshalb besonders zu Tage; 166 „kommunistische Fiktion“ (Myrdal) (unter Ökonomen) allgemein geteilter Befund: • • • ökonomische (objektive) Antwort auf das Ziel der Verteilungspolitik nicht möglich erst recht ist eine „gerechte Verteilung“ ökonomisch nicht angebbar Wertungen müssen von woanders bezogen werden (Philosphie, Ethik) sind gefragt.“ (unterstützt durch den sogenannten 2. Hauptsatz der Wohlfahrtsökonomik; Frage zur Wiederholung: was bedeutet dieser Satz?) Aufgabe der Ökonomie stattdessen: • • Beschäftigung mit Effizienzfragen (normativ unproblematisch) sowie 167 Analyse der Folgen von Umverteilungspolitik  Ausklammerung der normativen Frage nach der gerechten Verteilung in der Ökonomie ist allerdings unbefriedigend  2. Hauptsatz überschätzt die Möglichkeiten der Umverteilungspolitik („jede beliebige Verteilung“ ist nicht realisierbar ohne gravierende Anreizfolgen)  empirisch große Bedeutung der Umverteilungspolitik (s. früherer Hinweis in der Vorlesung)  (weitgehender) gesellschaftlicher Konsens über die Ziele der Verteilungspolitik stabilisiert den Ordnungsrahmen  wünschenswert eine normative „Selbststabilisierung“ der Verteilungspolitik => Verteilungspolitik wird als gerecht angesehen und sichert sozialen Frieden“ 168 Sozialausgaben als Anteil der gesamten Staatsausgaben Netherlands Germany Norway Finland 1998 1980 1960 USA UK Ireland Canada Australia 169 0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% Das verteilungspolitische Gerechtigkeitsideal Selbststabilisierung von Institutionen, weil sie als gerecht empfunden werden  Friedensstiftung (nach innen) von gerechten Institutionen (=> Umkehrschluss: ungerechte Institutionen führen zur Destabilisierung von Gesellschaften)  Argument in der constitutional economics (Buchanan, Brennan): Ohne gewissen Konsens in der Verteilungspolitik wird Demokratie zum Schauplatz von Umverteilungskämpfen => Unsicherheitsfaktor für 170 Investoren - eine Art Verfassungskonsens über das Ausmaß von Umverteilungspolitik ist wünschenwert  Thema bei John Rawls: gerechte Institutionen fördern die Überzeugung bei den Gesellschaftsmitgliedern, dass sie erhalten bleiben sollten.  führt zur Frage: wieviel Ungleichheit ist tolerabel? Frage kann sehr verschieden beantwortet werden: Mill versus Rawls 171 häufig genannte (ergebnisbezogene) Verteilungsnormen: • • • • egalitäre Verteilung (Gleichverteilung) Verteilung nach den Bedürfnissen („jedem nach seinen Bedürfnissen“) Berücksichtigung des objektiven Leistungsbeitrags der Individuen zum Gesamtprodukt („jedem nach seiner Leistung“) Verteilung nach dem Grad der individuellen Anstrengung => subjektive Mühe und Leistungsfähigkeit als Grundlage für Umverteilung Quelle: Mill, Utilitarismus, 1871. Millscher Einwand: alle Verteilungsnormen sind plausibel, bedeuten aber jeweils etwas anderes => Konflikthaftigkeit von Verteilungsnormen bleibt bestehen (diskutieren Sie, warum) Auch in sozialistischen Programmen kontroverse Auffassungen 172 Probleme der Rechtfertigung von Verteilungspolitik aus ökonomischer Sicht 1. Umverteilung greift in Eigentumsrechte der Bürger ein und bedarf daher besonderer Rechtfertigung => Umverteilung kollidiert mit den konstituierenden Prinzipien einer Marktökonomie 2. Begründung im Falle von für Hilfs- und Unterstützungspflichten im Falle von Notlagen leicht möglich; tatsächliche Umverteilungspolitik zielt aber auf Ausgleich von Lebenslagen 3. Umverteilung von Einkommen erzeugt tendenziell negative Anreizwirkungen auf das Angebot produktiver Leistungen (Arbeit, Kapital) => Kollision mit den konstituierenden Prinzipien einer Marktökonomie 4. Trade-off zwischen Umverteilung und Wettbewerbsprinzip; Lenkungsfunktion der Preise kann gestört sein 173 Frage zum Diskutieren: Warum könnte der 2. Hauptsatz der Wohlfahrtsökonomik die wirtschaftspolitischen Möglichkeiten einer Umverteilung zum Zwecke einer wünschenswerten Einkommensverteilung überschätzen? Überlegen Sie, was der 2. Hauptsatz der Wohlfahrtsökonomik besagt und was dort zum Gegenstand einer Umverteilung wird. 174 grundlegende Erwägungen: Verteilung von Gütern und Einkommen resultiert aus unterschiedlichen Anfangsausstattungen von Vermögen und sozialer Herkunft => vergleichbar einer „Lotterie“ (Rawls) ohne individuelles Verdienst  Schaffung gleicher Startchancen ist aber utopisch; dazu gehören nämlich nicht nur das Einkommen der Eltern oder vererbte Vermögen, sondern auch das soziale Milieu, die Vererbung von Talenten etc.  rechtfertigt Kompensation für mangelndes „soziales Losglück“ 175 Kritiker der sozialen Gerechtigkeit argumentieren: nur Handlungen können Gegenstand einer Gerechtigkeitsnorm sein, nicht soziale Zustände (Verteilungspositionen) => Hayek, Nozick zu fragen ist: a) Wurde ein Einkommen Y von Person X durch eine Kette von gerechten Handlungen erworben? b) Hat Person X andere Personen am Einkommenserwerb gehindert und deren Armut (mit-)verursacht? Bei positiver (negativer) Antwort auf a (b) sind soziale Differenzen nicht Resultat ungerechter Handlungen (war eine soziale Exklusion intendiert bzw. in Kauf genommen, oder erfolgte sie aufgrund der Nichtwahrnehmung von 176 Chancen?) Rawls‘ Versuch einer Theorie der Gerechtigkeit (einflußreichstes sozialphilosophisches Werk des 20. Jahrunderts) zentraler Gedanke: moderne Demokratie (mit gleichen politischen Partizipationsrechten der Bürger) bleibt auf ein Konzept von „Gerechtigkeit als Fairness“ angewiesen; dieses soll auf einem (weitgehenden) Konsens beruhen und auch demokratische Machtwechsel überdauern => Selbststabilisierung von Gerechtigkeit als Fairness (Sozialisationsfunktion gerechter Institutionen für die Gesellschaftsmitglieder) Konsens über „Gerechtigkeit als Fairness“ ist – trotz Meinungspluralismus – möglich 177 Einigung der Gesellschaftsmitglieder auf Gerechtigkeitsprinzipien in einem „Urzustand“ => Individuen müssen von ihrem sozialen Status abstrahieren (sonst brechen die Konflikte auf) => „Veil of ignorance“ verborgen: soziale Herkunft, Geschlecht, Begabung, Talente, ethnische Zugehörigkeit, Gesundheit Rawls‘ Frage: auf welche Gerechtigkeitsprinzipien würden 178 sich die Individuen einigen, bevor der Vorhang aufgeht? Die beiden Grundsätze der Gerechtigkeit 1. Jedermann sollte gleiches Recht auf das umfangreiche System gleicher Grundfreiheiten haben, das mit dem gleichen System für alle anderen verträglich ist. 2. Soziale und wirtschaftliche Ungleichheiten sind so zu gestalten, dass a) vernünftigerweise zu erwarten ist, dass sie zu jedermanns Vorteil dienen, und b) sie mit Positionen und Ämtern verbunden sind, die jedem offen stehen. => Unterschieds- oder Differenzprinzip Reformulierung: Soziale und wirtschaftliche Grundfreiheiten sind so zu regeln, dass sie sowohl a) den am wenigsten Begünstigten die best-möglichen Aussichten bringen als auch b) mit Ämtern und Positionen verbunden sind, die allen gemäß der fairen Chancengleichheit offen stehen. 1. Gerechtigkeitsgrundsatz hat Vorrang vor dem 2. (d.h. dem Differenzprinzip) 179 U1 wachsende Schere der Ungleichheit, aber zum Nutzen Beider Q P 45o O U2 Übergang O Q verstärkt soziale Ungleichheit, ist aber mit dem 2. Gerechtigkeitsprinzip kompatibel; gilt nicht für Q P. (In P tangiert ein Lot der Winkelhalbierenden die 180 Nutzenkurve. Wäre P nach einer anderen Norm „gerecht“?) Nutzenkurve beschreibt die Verteilung der Nutzen auf die Gesellschaftsmitglieder bei maximaler Ausnutzung der Kooperationschancen unter unterschiedlichen (d.h. zur Wahl stehenden) gesellschaftlichen Institutionen. Institutionen, welche die Nutzenverteilung Q realisieren, würden U1 am meisten nützen; in P ist das nicht der Fall => nach Rawls gerechtfertigte Umverteilung Frage zur Diskussion: Durch welche Institutionen ist Q gekennzeichnet? Kommen auch die Institutionen einer freie Marktwirtschaft in Frage oder meint Rawls einen Wohlfahrtsstaat westlicher Prägung? Rawls selbst lässt die Frage offen. 181 Fazit: grundlegender Konflikt zwischen • Verfahrensgerechtigkeit („sind die Regeln, unter denen die Menschen im Land X leben, gerecht?“) sowie • Zustandsgerechtigkeit („ist die Verteilung von Einkommen und Vermögen in Land x zum Zeitpunkt t gerecht?“) prägt wirtschaftspolitische Kontroversen in der sozialphilosophischen Diskussion überwiegt ein Plädoyer für Verfahrensgerechtigkeit, Ablehnung von Zustandsgerechtigkeit in der politischen Diskussion überwiegen Fragen der Zustandsgerechtigkeit; jede Ungleichheit kann als Indiz für Ungerechtigkeit genommen werden. 182 2. Ansatzpunkte der Verteilungspolitik zunächst pragmatischere Frage: Wie bilden sich überhaupt Versorgungslagen von Haushalten (und Individuen)? Welche grundsätzlichen Ansatzpunkte ergeben sich daraus für die Wirtschaftspolitik? Ziel der weiteren Überlegungen: Erkennen, dass sich Verteilung aus einem komplexen Zusammenwirken vieler Einflußfaktoren ergibt (bleibt in sozialphilosophischen Diskursen häufig ausgeblendet) 183 Faktorbesitz der Haushalte Relative Knappheit der Faktoren auf Faktormärkten Arbeit Kapital Humankapital Immobilien Faktoreinkommen der Haushalte Verwendung des Haushaltseinkommen Wettbewerb auf Gütermärkten Realeinkommen der Haushalte Zusammenhang zwischen Vermögensbesitz, Einkommenserzielung und Versorgungslagen 184  nicht nur Ausstattung mit Vermögen ist relevant Ressourcen + Fähigkeiten + Investitionsentscheidungen „soziale Lotterie“ individuelle Entscheidungen (Zeitpräferenzrate) + Marktlagen (relative Knappheit) => Faktoreinkommen  sondern auch individuelle Entscheidungen und die relative Knappheit der Ressourcen  Wettbewerb auf Gütermärkten bietet Ansatzpunkt zur Verbesserung von Versorgungslagen (klassisch: Getreidezölle; heute durch Anwendung von Art. 102 AEUV; s. Vorlesung Teil V.); ebenso Zollpolitik => „Entschärfung“ der Konflikte um Verteilungspolitik 185 außerwettbewerbliche Einflüsse auf individuelle Versorgungslagen: • • • • Ausmaß der Betroffenheit von technologischen externen Effekten (Umweltschäden) => Operationalisierung z.B. in Form der Lebenserwartung Einkommensäquivalente selbst genutzter Arbeits- und Produktivvermögen Nutzen- und Einkommenseffekte der Bereitstellung von staatlichen Kollektivgütern private Transferzahlungen (Erbschaften, Schenkungen) 186 Maße der Ungleichverteilung (Lorenzkurve, Ginikoeffizient u.a.m.) Gleichverteilung kumuliertes Einkommen als Anteil des Gesamteinkommens (normierte) Fläche Maß für Ungleichverteilung 20% 10% 50% „50% der ärmsten Haushalte verfügen 187 über 20% des Gesamteinkommens“ auch andere Maße denkbar und gebräuchlich (Verhältnis zwischen Gesamteinkommen des oberen zum unteren Quintil; Quelle: Eurostat) 188 Ungleichverteilung in der Welt Gini-Koeffizient der Einkommensverteilung nach dem CIA World Factbook mit den Daten von 2009 189 Entwicklung des Gini-Indexes für einige Länder 190 Fragen zum Diskutieren: Welchen Zusammenhang sehen Sie zwischen GiniKoeffizienten (Ungleichverteilung) und allgemeinem Wohlstand? Gibt es eine ein-eindeutige Beziehung? Wie lässt sich der Anstieg des Gini-Koeffizienten in Deutschland bis 1969 und dann der spätere Abfall erklären? Warum steigt der Gini-Koeffizient gerade in Transformationökonomien häufig an? (Indien, China, Postkommunistische Länder) 191 Was ist verteilungspolitisch zu entscheiden? • • • • Inwieweit sollen Unterschiede in den individuellen Einkommen verringert werden ? Inwieweit sollen Unterschiede in den Einkommenserzielungschancen verändert (verringert) werden? In welchem Maße soll die intergenerationale Einkommensverteilung korrigiert werden? In welchem Maße soll auf die Einkommensmöglichkeit künftiger Generationen Einfluss genommen werden (durch Sachkapitalbildung oder Nutzung bzw. Schonung von Umweltkapital)? Frage zur Diskussion: was würde denn hier der 2. Gerechtigkeitsgrundsatz von Rawls implizieren? • In welchem Maße sollen räumliche Einkommensunterschiede verringert werden? Hinweis: Frage beim Länderfinanzausgleich bedeutend 192 Zwei Hauptansatzpunkte der umverteilenden Wirtschaftspolitik: o ursachenorientiert Korrektur der Ausgangslagen, mit denen sich Individuen in den Wettbewerb begeben o ergebnisorientiert => Umverteilung der Markteinkommen zu 1) • für Agrargesellschaften: Bodenreform • ansonsten: selektive Förderung (Subventionierung) von Vermögensbildung => z.B. Sparförderung bei Beziehern geringer Einkommen • Sparförderung zum Zwecke des Immobilienerwerbs (Eigenheimförderung; Verteilungswirkung fragwürdig) • konfiskatorische Erbschaftssteuer (wegen Anreizwirkung umstritten, hat aber auch liberale Befürworter wie Mill gefunden) 193 (Fortsetzung) • Vermögenssteuer (potentieller Konflikt mit der Eigentumsgarantie des Grundgesetzes muss gelöst werden) • • Milieukorrekturen (z.B. durch Ganztagsschulen, Kindergartenpflicht) Beeinflussung der Humankapitalbildung Bereitstellung von Bildungsgütern als öffentliche Aufgabe; staatliche Förderung des Studiums (könnte auch in der Form von Bildungsgutscheinen verwirklicht werden) Frage: reicht die allgemeine Bereitstellung von Bildungsgütern hin? Hinweis: Bedeutung individueller Entscheidungen (Präferenzen) und Risikopräferenzen und sozial vermittelter „Netzwerkkompetenzen“ => Vernachlässigung kann zur Überschätzung wirtschaftspolitischer Möglichkeiten führen (z.B. wenn Bildungsaufstieg mehr als eine Generation bedarf); 194 zu 2): ergebnisorientierte Umverteilung • Einkommensentzug durch progressive Steuer; zu Mitte der siebziger Jahre in allen Wohlfahrtsstaaten hohe Grenzsteuerbelastung; in der BRD 56%, in Schweden zeitweilig 80 %; heute ca 44% incl. Solidaritätszuschlag (zusätzlich „Reichensteuer“) • • • => Hauptinstrument der Umverteilungspolitik (allgemeine Tendenz ging in Richtung „Flat-Tax“ (s. KirchhofVorschlag; nach der Finanzmarktkrise gewisse Umkehrung) steuerfinanzierte Transferzahlungen nach dem Fürsorgeprinzip ALG II („Hartz IV“); früher: Arbeitslosenhilfe Sozialhilfe (bei erwerbsunfähigen Personen) Steuerentlastungen (Grundfreibetrag; Vorsorgepauschale; Berücksichtigung individueller Leistungsfähigkeit) Subventionierung (oder Steuerbefreiung, -absenkung)195 für Güter des Grundbedarfs • höhere Verbrauchssteuern bei Gütern des gehobenen Bedarfs („Luxussteuer“) Frage: welchen Vorteil bietet die Konsumbesteuerung? • Realtransfers von Gütern (Bereitstellung zum Nulltarif oder zu nicht-kostendeckenden Preisen); Bsp.: unentgeltlicher Zugang zu Kinderbetreuungseinrichtungen; unentgeltliche Nutzung öffentlicher Einrichtungen; (bei Gebührenfinanzierung Sondertarife für Personen ohne Erwerbseinkommen) 196 in allen westlichen Wohlfahrtsstaaten von herausragender Bedeutung (gesetzliche) Soziale Sicherungssysteme in D • • • • Arbeitslosenversicherung Rentenversicherung Krankenversicherung Pflegeversicherung notwendigerweise Instrumente der Umverteilung? Unterfrage: sind Versicherungen generell Instrumente einer intendierten Umverteilung? vorläufige Antwort: ex post ja, ex ante nein. 197 Differenzierung nach Risikoklassen; innerhalb einer Risikoklasse „Umverteilung“ in Abhängigkeit von (zufälliger) Schadensrealisation => keine „geplante“ Umverteilung zwischen Personengruppen einer Versichertengemeinschaft Grundlage einer verteilungsneutralen Versicherung: Äquivalenzprinzip => Äquivalenz von Prämie und Versicherungsleistung im weiteren: Erläuterung des Äquivalenzprinzip mit Überlegungen darüber, ob staatliche Versicherungen angeboten werden sollten und die tatsächlichen Versicherungen sich am Äquivalenzprinzip ausrichten. 198 „aktuarische (oder faire) Prämie“ als Angebotsleistung der Versicherung Schadensfall (Schadenshöhe) L Schadenswahrscheinlichkeit von Person i πi erwarteter Schaden einer Person i L* πi Versicherungsprämie пi = (1 + a) * L* πi a: Verwaltungskosten, Gewinnmarge 199 bei risikoaversen Personen und symmetrischer Information werden Versicherungen am Markt angeboten; Prämie entspricht dem erwarteten Schaden Bedingungen für die aktuarische (faire) Prämie: - - unabhängige Schadenswahrscheinlichkeiten der Versicherungsnehmer (keine positive Korrelation) Schadenswahrscheinlichkeit (signifikant) < 1 Schadenswahrscheinlichkeiten bekannt Abwesenheit asymmetrischer Information (Versicherungsnehmer kennt Risiko besser als Versicherung) keine adverse Selektion von Personen mit hohen Risiken; keine „hidden action“ (nachträgliche Manipulation des Eintretens eines Versicherungsfalles) 200 Nachfrage nach Versicherungsleistung bestimmt von Risikopräferenz der Nachfrager abzuwägen: um Versicherungsprämie verringertes sicheres Einkommen gegen höheres Einkommen bei unversichertem Risiko Prinzip des Äquivalenzprinzip: Prämien nach Risikoklassen (Schadenswahrscheinlichkeit) differenziert; keine Umverteilung zwischen unterschiedlichen Risikoklassen; Individuen können gemäß ihrer Risikopräferenz eine Versicherung nachfragen insbesondere: keine Einkommensabhängigkeit der Versicherungsprämie (Bsp.: KFZ-Versicherung) 201 Grenzen eines individualistischen (marktorientieren) und freiwilligen Versicherungsprinzips: - - Personen mit zu hohen Risiken finden keine Versicherer (z.B. chronisch Kranke) Versicherungen könnten moderne Diagnoseverfahren (Genanalyse) zum Ausschluss von Versicherten nutzen opportunistisches Verhalten von Versicherungen denkbar (Kündigung von Versicherungen) Personen können bedeutsame Risiken (Erwerbsunfähigkeit, Krankheit) systematisch unterschätzen insbes. Krankenversicherung funktioniert nur, wenn Rücklagen durch junge Versicherte gebildet werden Personen vernachlässigen Eigenvorsorge für die weite Zukunft (Bsp.: Selbständige, die von 202 Rentenversicherungspflicht befreit sind) gesetzliche Sozialversicherung stellt keine Versicherung im Sinne des (reinen) Äquivalenzprinzips dar, obwohl dies (mit Einschränkungen) möglich wäre => Instrument der Umverteilungspolitik Versicherungspflicht greift in die Einkommensverwendung (Dispositionsfreiheit) der Bürger ein; Entscheidung wird den Bürgern entzogen; typischerweise werden auch die Leistungen gesetzlich festgelegt. Versicherungspflicht z.T. verhaltensökonomisch begründbar (s.o.), jedoch verschafft sich der Staat auch neue Einnahmen und unterliegt der Versuchung nach politisch motivierten Umverteilungsabsichten (Versichertengemeinschaft kann nicht selbst über Verwendung von Überschüssen oder Leistungen entscheiden) => versteckte Umverteilung 203 Umverteilungskomponenten in der gesetzlichen Sozialversicherung (GS) im Einzelnen: hälftige Beteiligung von Arbeitnehmern und Arbeitgebern als Prinzip in der Bismarckschen Sozialversicherung Frage: Sind die Arbeitgeber auch volkswirtschaftlich an den Prämien der GS beteiligt? => (überlegen Sie, warum Arbeitgeberbeiträge volkswirtschaftlich als Bestandteil des Lohnes anzusehen sind) Arbeitslosenversicherung: Beitrag und Leistung einkommensabhängig, aber auch Verstöße gegen das Äquivalenzprinzip: keine Risikoabhängigkeit des Beitrags oder Bildung von Risikoklassen 204 gesetzliche Krankenversicherung hier existiert eine private Krankenversicherung ab Pflichtversicherungshöchstgrenze („2. Säule“; Reformbestrebungen zielen allerdings z.T. auf Abschaffung => „Bürgerversicherung“) Beitragsprinzip der GKV: einkommensabhängige Prämie („2. Einkommensteuer“) bis Beitragsbemessungsgrenze; Leistungen gesetzlich definiert und nicht betragsabhängig unentgeltliche Mitversicherung von Ehegatten und Kindern => gesetzlich gewollte Umverteilung keine risikoabhängige Prämie (unterteilt nach Krankenrisiko, Alter, Geschlecht, eventuell Berufs- oder Sportrisiken, Lebensgewohnheiten) 205 zusätzliches Umverteilungsmoment in der GKV: steuerfinanzierte Mitversicherung von Kindern; Zuschüsse für Kassendefizite aus dem Bundeshaushalt => für Politiker bestehen viele Möglichkeiten sozialpolitischen Handelns ohne Budgetverantwortung private Krankenversicherung im Vergleich: • • • • keine unentgeltliche Mitversicherung von Ehegatten und Kindern, Prämie abhängig vom (Eintritts-) Alter in die PKV, keine umlagenfinanzierte Versicherung, sondern Aufbau von Altersrückstellungen (durch Gesetz erneut erhöht, verblieben aber bei Kassenwechsel in der jeweiligen Versicherung => Hindernis für Wettbewerb zwischen PKVs) Beitragszuschläge bei gewissen Risiken 206 kein Kontrahierungszwang (inzwischen geändert) gesetzliche Pflegeversicherung: einkommensabhängige Versicherungsprämie bei gesetzlich festgelegten (einheitlichen) Leistungen  Verstoß gegen Äquivalenzprinzip in Deutschland bei Einführung massiver Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip infolge des Umlageverfahrens (Alternativen wären möglich gewesen)  Erhebung von Beiträgen durch alle Arbeitnehmer, Auszahlung unabhängig von Beitragsdauer => „Einführungsgewinne“ der 1. Generation => Demographieanfälligkeit macht langfristige Zahler zu Verlierern der Pflegeversicherung (Extremvorschlag: Abschaffung oder sofortige 207 Umstellung auf Kapitaldeckung) gesetzliche Rentenversicherung (Hauptsäule der Altersversorgung in Deutschland; daneben: berufsständische Versorgungswerke, Beamtenpensionen): Äquivalenzprinzip: früher: Beitragsäquivalenz: eigentumsähnliche Bindung von Rentenansprüchen an Beitragszahlungen (mindestens Rendite von Null); „Beitragsbezogenheit der Rente“ heute: Teilhabeäquivalenz „Hierarchieposition des Versicherten bei den Beitragszahlern muß mit Hierarchieposition der Rentenempfänger übereinstimmen“ (schwächste Form des Prinzips der Teilhabeäquivalenz) => Rente könnte als Umverteilungsinstrument ausgebaut werden 208 Implikation des Äquivalenzprinzips: „faire Versicherung“ Rendite aus der (umlagefinanzierten) Rentenversicherung unabhängig vom Renteneintrittseinalter => keine höhere Rendite bei vorzeitigem (freiwilligem) Ausscheiden aus dem Erwerbsleben (Vorruhestand); s.u. mehr dazu hier: Rentenversicherung orientiert sich (anders als ALV, PV, GKV) stark am Äquivalenzprinzip Ausnahmen: Berücksichtigung von Erziehungszeiten, Kindern, Frühverrentung (inzw. teilweise korrigiert) 209 vorläufiges Ergebnis: In den gesetzlichen Sozialversicherungssystemen wird das Äquivalenzprinzip gezielt für Umverteilungszwecke außer Kraft gesetzt; daraus können Fehlanreize erwachsen (Arbeit mit hoher Wertschöpfung wird relativ teuer) allerdings bislang Mitbeteiligung auch Geringverdiener am Wohlfahrtsstaat Vorteil für Politiker: keine Mittel aus dem Bundeshaushalt erforderlich; nur beschränkter eigentumsrechtlicher Schutz der Mittel der Beitragszahler 210 Grundsätzliches zur Rentenversicherung:  sie kann staatlich, privat, oder gemischt ausgestaltet sein (in D überwiegend staatlich)  Teilnahme kann obligatorisch oder freiwillig sein (in D für Arbeitnehmer, Handwerker, selbst. Künstler und Publizisten) obligatorisch, ansonsten freiwillige Mitversicherung möglich  sie kann kapitalgedeckt oder umlagefinanziert sein: Kapitaldeckung: Bildung eines Kapitalfonds aus Beiträgen, die zinstragend angelegt werden; daraus Zahlung von Renten (Hinweis: Kapital muss nicht zwingend im Inland angelegt werden, was Risikostreuung ermöglicht) Umlageverfahren: Einzahlung von Beiträgen der Erwerbstätigen bei gleichzeitiger Auszahlung an die 211 Rentnergeneration; keine Fondsbildung (mit Ausnahmen) Kapitalwertformel der Rentenversicherung  1    Bs   1 r  ss 0 sr s0 ss 0  Beitagszahlungen  1  Rs    1 r  s  sr sle sr ss 0 Rentenbezug  0 sle r: interne Rendite (Zinssatz, bei dem der Barwert der Einzahlungen dem Barwert der Auszahlungen entspricht) 212 interne Rendite: Jahrgang 1940 (Männer): Jahrgang 2000 4, 01 % jährlich 2,75 % jährlich (bei Frauen bis zur Anhebung des Renteneintrittsalters 0,5 Prozentpunkte höher), bei positiven Kapitalmarktzinsen entsteht jedoch eine implizite Steuer 213  1  T   Bs   1 d  ss 0 sr ss 0  1    Rs   1 d  s  sr sle ss 0 d=r => T = 0 d T > 0  Steuer des Umlageverfahrens (niedrigere Verzinsung d als bei Anlage der Beiträge auf dem Kapitalmarkt („Kapitaldeckungsverfahren“) T/YL => implizite Steuer (YL = Lebenseinkommen) durch Teilnahmezwang am Umlageverfahren jetzt bei 16% (vor der rot-grünen Rentenreform wäre implizite Steuer auf über 20 % gestiegen) 214 „Rentenformel“ in Deutschland: Monatsrente = persönliche Entgeltpunkte × Rentenartfaktor × aktueller Rentenwert Rentenartfaktor: 1 bei Altersrente 0,55 bei Witwenrente 0,5 bei Erwerbsminderungsrente Persönliche Entgeltpunkte: Summe der Entgeltpunkte × Rentenzugangsfaktor Entgeltpunkte (für ein Jahr): = eigenes beitragspflichtiges Einkommen dividiert durch das Durchschnittseinkommen aller Arbeitnehmer im betreffenden Jahr Forts.: 215 Rentenzugangsfaktor: berücksichtigt Renteneintritt (Abschlag von 0,3 Prozent pro Monat des vorgezogenen Renteneintritts) aktueller Rentenwert aRWt BEt−1 100 − BSt−1 − AVAt−1 1 − 𝛼 RQt−1 −1 aRWt = aRWt-1 BEt−2 100 − BSt−2 − AVAt−2 RQt−2 BE: durchschnittliches beitragspflichtiges Bruttoeinkommen BSt: Rentenbeitragssatz: stellt Bruttolohnbezug der Rente her; AVA: Altersvorsorgeaufwendungen RQ: Rentenquotient: Verhältnis Beitragszahler zu Zahl der Rentner: berücksichtigt Demographie („Nachhaltigkeitsfaktor“) plus Konjunktur (de facto Rente nach Kassenlage) 216 Wirtschaftspolitische Gesichtspunkte für die Beurteilung von Verteilungskorrekturen  Förderung eines gesellschaftlichen Konsenses prüfen  politische Überlegenheit staatlicher Korrekturen im Vergleich zu privaten Alternativen prüfen Ausmaß negativer Nebenwirkungen möglichst begrenzen: a) wirtschaftspolitische Kosten: Kosten von Gesetzgebung und Kosten der Transferbürokratie 217 b) negative Anreizwirkungen prüfen:  Verringerung der Sparquote auf Seiten der Belasteten => Verringerung der volkswirtschaftlichen Kapitalbildung durch verteilungspolitische Transfers ? Verlust an unternehmerischer Eigeninitiative ? Gründungshemmnisse durch Kosten der Umverteilung ? geringer Anreiz zum Verlassen der sozialen Sicherungssysteme ? Ausweichen in abgabefreie Bereiche durch Abgabenvermeidung und – hinterziehung ?    218  geringe Anreize der Begünstigten, die Begünstigung zu verlassen ?  Aushöhlung des Subsidiaritätsprinzips ?  Stützung nachgelagerter Sektoren ("Sozialindustrien") mit geringer Wettbewerbsintensität ?  politische Selbstverstärkungsprozesse ?  Gefahr von schleichenden Fehlanreizen für wirtschaftliches Wachstum, auf die politisch schwer zu reagieren ist ? => Frage der Krisenfestigkeit von Umverteilungspolitik => zu große negative Nebenwirkungen zwingen in Phasen wirtschaftlicher Krisen i.d.R. zu Korrekturen 219 Das „ALG – II – Problem“ Der Trade-off zwischen Anreizverträglichkeit und Bedürftigkeit bei steuerfinanzierten Transferzahlungen ALG II hat alte Arbeitslosenhilfe abgelöst (steuerfinanzierte Transferzahlung, Leistung vom Arbeitslosengeld abhängig); ALG II – Bezug von ALG I unabhängig (allerdings: 2 Jahre Übergangsgeld; inzwischen abgeschafft) Prämissen: Transferempfänger arbeitsfähig (ansonsten Sozialhilfe); Jobs zumindest im Niedriglohnbereich grundsätzlich verfügbar 220 Nettolohn Zuverdienst anrechnungsfrei Teilanrechnung ALG IISatz Bedürfigkeitsgrenze Vollanrechnung von Zuverdienst auf ALG II Erwerbseinkommen = ALGII-Satz; E Sozialstaatsreform 1996 in den USA durch Clinton-Regierung) Idee: Schaffung von marginalen Anreizen zum Ausstieg aus dem Transfersystem; (etwas bessere Bezahlung, etwas besserer Job) => Leistungsempfänger verlassen bereits bei marginal besseren Jobs (Qualität, Bezahlung) das Transfersystem 223 Fazit: Verteilungspolitik ist eine dauerhafte „Baustelle“ der Wirtschaftspolitik; Konflikt zwischen angemessener Sicherung des Lebensunterhalts und Anreizwirkung; in Wachstumsperioden meist Ausbau der Umverteilung (verstärkt durch politischen Wettbewerb) bei Wachstumseinbrüchen setzen Korrekturen rasch bei den Transfersystemen ein Bei Wachstumseinbrüchen steigen die Leistungen von ALG I und II bei sinkenden Beitragseinnahmen; tragen zu Haushaltsdefiziten bei; in Wachstumsphasen umgekehrte Entwicklung 224 Schlußfolgerung eine Eingliederung der Umverteilung in den marktwirtschaftlichen Ordnungsrahmen wünschenswert => motiviert Suche nach dauerhaften Lösungen  ein Vorschlag: Bürgergeld => allgemeines Grundeinkommen ohne Bedarfsprüfung bei gleichzeitigem Wegfall aller sonstigen Transferzahlungen (ALG II, Wohngeld, Sozialhilfe)  (Vorschlag wurde in der Vergangenheit von FDP, GRÜNEN, und CDU-Politikern gemacht, oft aber wieder verworfen)  Hauptproblem: aus Finanzierungsgründen müsste das Bürgergeld unter dem jetzigen ALG II-Satz abgesenkt werden => kann zu sozialen Härten bei Bedürftigen und Mitnahmeeffekten bei nicht Bedürftigen („Zahnarztgattin“) führen 225